II. LA POLITIQUE DE RÉNOVATION URBAINE : UNE VÉRITABLE RÉUSSITE QUI DOIT ÊTRE POURSUIVIE AU-DELÀ DE 2013
A. LE BILAN DU PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE (PNRU) EST TRÈS POSITIF
Le programme national de rénovation urbaine (PNRU) a été mis en place par la loi de 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine 16 ( * ) .
Mis en oeuvre par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), ce programme vise à « restructurer , dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, les quartiers classés en zone urbaine sensible et, à titre exceptionnel, après avis conforme du maire de la commune ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et accord du ministre chargé de la ville et du ministre chargé du logement, ceux présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues » 17 ( * ) .
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Les autres missions de l'ANRU Outre la mise en oeuvre du PNRU, l'ANRU assure d'autres missions : - la mise en oeuvre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) institué par la loi MOLLE 18 ( * ) ; - le pilotage de la rénovation des collèges parmi les plus dégradés des quartiers prioritaires, décidée dans le cadre de la « dynamique Espoir banlieues ». Cette mesure vise à aider les collectivités territoriales dans des opérations de démolition-reconstruction ou de restructuration lourde concernant des collèges situés dans des quartiers de la politique de la ville, cumulant un taux d'évitement et un taux d'échec scolaire élevés. Ce programme a été réduit en 2011 à hauteur des engagements pris : huit collèges devraient ainsi en bénéficier. - le pilotage des internats d'excellence, dispositif mis en place par la loi de finances rectificative pour 2010 19 ( * ) parmi les « dépenses d'avenir ». L'objectif est de créer 20 000 places en internat, dont une part importante bénéficiera à des élèves habitant dans des quartiers de la politique de la ville. |
L'article 6 de la loi de 2003 a fixé des objectifs très ambitieux au PNRU , tant sur le plan qualitatif que sur le plan quantitatif :
- sur le plan qualitatif, le PNRU a un champ particulièrement large, puisqu'il « comprend des opérations d'aménagement urbain, la réhabilitation, la résidentialisation, la démolition et la production de logements, la création, la réhabilitation et la démolition d'équipements publics ou collectifs, la réorganisation d'espaces d'activité économique et commerciale, ou tout autre investissement concourant à la rénovation urbaine » 20 ( * ) ;
- sur le plan quantitatif, le PNRU prévoit « pour la période 2004-2013, (...) une offre nouvelle de 250 000 logements locatifs sociaux, soit par la remise sur le marché de logements vacants, soit par la production de nouveaux logements sociaux dans les zones urbaines sensibles ou dans les agglomérations dont elles font partie. Il comprend également (...) la réhabilitation de 400 000 logements locatifs sociaux et, la résidentialisation d'un nombre équivalent de logements sociaux et, en cas de nécessité liée à la vétusté, à l'inadaptation à la demande ou à la mise en oeuvre du projet urbain, la démolition de 250 000 logements, cet effort global devant tenir compte des besoins spécifiques des quartiers concernés » 21 ( * ) . Les objectifs chiffrés du PNRU peuvent être résumés par le tableau suivant.
Les objectifs du PNRU
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Objectif chiffré pour la période 2004-2013 |
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Offre nouvelle de logements locatifs sociaux (remise sur le marché de logement vacants ou production de nouveaux logements) |
250 000 |
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Réhabilitation de logements locatifs sociaux |
400 000 |
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Résidentialisation de logements sociaux |
400 000 |
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Démolition |
250 000 |
Pour atteindre ces objectifs, le PNRU finance ainsi des projets globaux de requalification de quartiers portant notamment sur l'amélioration des conditions de vie, le renouvellement de l'offre de logements sociaux, le renforcement de la mixité sociale dans les zones urbaines sensibles (ZUS) et la réduction de la spécialisation fonctionnelle de ces quartiers. La diversité des volets de ces projets est illustrée par celle des actions de l'ANRU.
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La diversité des actions de l'ANRU dans le cadre du PNRU « - La reconstitution des logements sociaux démolis ; - la réhabilitation et la résidentialisation des logements locatifs ; - la démolition de logements pour cause de vétusté ou pour une meilleure organisation urbaine ; - l'amélioration des espaces urbains et la création de voies délimitant des îlots ; - le développement des équipements publics incluant la livraison de nombreuses écoles ; - la création ou la rénovation d'équipements commerciaux, sociaux et culturels ; - l'ingénierie nécessaire à la mise en oeuvre et à la conduite des projets. » |
Source : ANRU, Rapport d'activité 2009, p. 18
Les résultats du PNRU apparaissent aujourd'hui très positifs .
Tout d'abord, il s'est traduit, au 1 er octobre 2010, par la signature de 382 conventions . Comme l'indique le rapport d'activité de l'ANRU de 2009, 490 quartiers seront ainsi rénovés à l'horizon 2013, améliorant ainsi le cadre de vie de près de 4 millions d'habitants.
Notre collègue député Michel Piron relève ainsi que les 390 projets de rénovation urbaine approuvés au 1 er juin 2010, représentent 485 quartiers et 3,31 millions d'habitants. Ils portent sur la reconstitution de 128 075 logements sociaux, la réhabilitation de 314 294 logements sociaux, la démolition de 135 291 logements sociaux et la résidentialisation de 331 808 logements, ainsi que le financement d'aménagements, d'équipements... 22 ( * )
Si les objectifs fixés par la loi de 2003 ne seront vraisemblablement pas atteints , votre rapporteur pour avis souligne pour autant l'ampleur exceptionnelle de ce programme .
Ensuite, le PNRU a permis la mobilisation de moyens financiers très importants . L'ANRU subventionne ainsi le PNRU à hauteur de 11 milliards d'euros, mais le montant global de subventions atteint 40,8 milliards d'euros. Au 31 décembre 2009, le financement du PNRU était réparti comme suit 23 ( * ) :
- 29 % à la charge de l'ANRU ;
- 21,2 % à la charge des collectivités territoriales (11,9 % pour les villes et les établissements publics de coopération intercommunale, 5,5 % pour les régions, 3,8 % pour les départements) ;
- 43 % pour les maîtres d'ouvrage (les bailleurs sociaux) ;
- 7 % pour les autres contributeurs.
Enfin, le PNRU a un impact réel sur les quartiers concernés . 58 % des opérations prévues de 2004 à 2013 sont aujourd'hui achevées ou en cours de réalisation, ce que salue votre rapporteur pour avis.
Comme le souligne l'ANRU dans son rapport d'activité, « les réalisations [du PNRU] sont (...) déjà visibles sur un grand nombre de sites dont les conventions arrivent à terme » 24 ( * ) . Les résultats du PNRU sur le terrain font consensus . L'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) évoque ainsi « un programme incontournable de la politique de la ville » 25 ( * ) . Nos collègues députés François Goulard et François Pupponi jugent que « l'amélioration est aisément vérifiable en termes de dignité de l'habitat et de restructuration des quartiers » 26 ( * ) et qu'« il est patent que les habitants sont en règle générale satisfaits du point de vue des objectifs relatifs à la restructuration des quartiers et à l'amélioration de l'habitat » 27 ( * ) . M. Michel Piron souligne quant à lui que « des quartiers qui faisaient peur, où personne ne voulait s'installer, sont redevenus fréquentables, voire recherchés, ne serait-ce que parce que les écoles y ont été refaites à neuf. (...) En témoignent les taux de vacances des logements, proches de s'annuler dans certains quartiers » 28 ( * ) .
Votre commission pour avis partage ce jugement très positif sur l'impact du PNRU sur les quartiers : ce dernier a changé la vie de nombre de quartiers et de leurs habitants. Il a remis en mouvement des territoires qui n'avaient plus de réelles perspectives d'évolution.
* 16 Loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
* 17 Premier alinéa de l'article 6 de la loi n° 2003-710 précitée.
* 18 Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.
* 19 Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010.
* 20 Première phrase du second alinéa de l'article 6 de la loi n° 2003-710 précitée.
* 21 Deuxième phrase du second alinéa de l'article 6 précité.
* 22 Avis n° 2860 (XIIIème législature) présenté au nom de la commission des Affaires économiques sur le projet de loi de finances pour 2011, Tome XI - Ville et logement, Michel Piron, p. 14.
* 23 ANRU, Rapport d'activité 2009, p. 28.
* 24 ANRU, Ibid. , p. 25.
* 25 Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), Rapport 2009, p. 8.
* 26 « Quartiers défavorisés ou ghettos inavoués : la République impuissante », Ibid. , p. 19.
* 27 « Quartiers défavorisés ou ghettos inavoués : la République impuissante », Ibid. , p. 258.
* 28 Avis n° 2860 (XIIIème législature), Ibid. , p. 15.