N° 108
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2012 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME VIII
DÉFENSE : SOUTIEN DES FORCES
Par Mme Michelle DEMESSINE et M. Jean-Marie BOCKEL,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère , président ; MM. Didier Boulaud, Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Xavier Pintat , Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Hélène Conway Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger , André Trillard, secrétaires ; MM. Pierre André, Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Raymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Yves Rome, Richard Tuheiava. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754
Sénat : 106 et 107 (annexe n° 8 ) (2011-2012)
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le programme « soutien de la politique de défense » (programme 212) correspond aux fonctions transverses du ministère de la défense puisqu'il regroupe les crédits relatifs à l'administration centrale, à la politique immobilière, y compris la plupart des opérations d'infrastructure des armées, à l'accompagnement des restructurations, aux musées et services d'archives et à la communication.
Les co-rapporteurs du présent avis budgétaire se sont particulièrement impliqués dans le suivi de l'accompagnement des restructurations territoriales, dont les trois composantes sont la politique immobilière, l'accompagnement économique destiné à aider les territoires à se reconvertir et l'accompagnement social.
De ce point de vue, la commission a été très sensible aux propos tenus par le secrétaire général pour l'administration au ministère de la Défense, qui, lors de son audition, a manifesté l'intention de privilégier :
- une démarche pragmatique à l'égard des cessions d'emprises aux collectivités territoriales, qui tient compte des difficultés rencontrées dans le passé et incorpore des mesures concrètes comme celle du gardiennage des locaux inoccupés pour éviter les dégradations accélérées et les coûteuses remises en état ;
- et un suivi attentif de la dimension humaine des restructurations en aidant l'intégralité des agents à trouver une solution positive.
Les deux co-rapporteurs du présent avis, bien souvent confrontés, sur le terrain, à des défis similaires ont, en parfaite intelligence et en toute clarté, privilégié des approches différentes :
- Mme Michèle Demessine, rapporteure pour avis issue de la majorité sénatoriale tient à souligner les risques de dérapage financier inhérents à l'opération Balard, les incertitudes de la politique d'externalisation, ainsi que les dégâts économiques et humains causés aux territoires et aux personnes par les restructurations ; elle s'interroge plus fondamentalement sur la pertinence des choix retenus et sur le caractère optimal de leurs conditions de mise en oeuvre ;
- M. Jean-Marie Bockel, membre du groupe de l'Union Centriste et Républicaine, qui a été associé à la définition gouvernementale des grandes orientations de notre politique de défense, constate que le projet de loi de finances pour 2012 poursuit la trajectoire de réforme définie pour la période de programmation 2009-2014 ; il soutient et encourage les efforts consentis pour en limiter les inconvénients ; soulignant la diversité des besoins des personnes et des territoires en phase de reconversion, il souligne que la méthode la plus efficace est celle qui conjugue la fermeté des principes, la rapidité de décision et le pragmatisme dans le calibrage des modalités d'application.
I. L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS POUR 2012 : UN REFLET DES MUTATIONS EN COURS
Le budget 2012 de la mission défense est le quatrième de la loi de programmation militaire 2009-2014. Présenté initialement à 31,72 milliards d'euros hors pensions, en légère augmentation de 1,6 % par rapport à la loi de finances pour 2011, il devrait au terme de l'application d'un double « rabot » de 267 millions d'euros, dont le premier de 167 millions d'euros a été adopté par l'Assemblée nationale (c.f. infra), être ramené à 31,45 milliards d'euros , ce qui limite sa progression à 0,9 %. Pour mieux situer leur ordre de grandeur, les crédits alloués au programme 212 représentent environ un dixième de ceux de l'ensemble de la mission défense.
A. LA PROGRESSION DES CRÉDITS DE PAIEMENT S'ACCOMPAGNE DE LA CHUTE DES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT APRÈS LA CONCLUSION DU CONTRAT RELATIF À L'OPÉRATION BALARD EN 2011
Le programme 212 connaît un déséquilibre structurel entre les autorisations d'engagements (AE) et les crédits de paiement (CP). L'explication réside pour l'essentiel dans la politique immobilière, qui, en AE, engage des programmes d'infrastructures dont le financement est ensuite étalé dans le temps dans la partie CP. A cette explication traditionnelle du décalage entre AE et CP s'ajoute le fait que seule une part résiduelle des dépenses immobilières est financée par le compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » en raison de l'insuffisance des cessions attendues depuis 2009 et qui n'ont pas été réalisées.
Le projet de budget pour 2012 affiche, en premier lieu, une forte diminution des autorisations d'engagement (AE) par rapport à celui de 2011 : -21,1 % (3 453 millions d'euros contre 4 374 millions d'euros). Cette chute s'explique par la prédominance des crédits affectés à la politique immobilière, qui représentent près de la moitié des dotations du programme 212, et par la hausse ponctuelle et exceptionnelle des AE consacrées en 2011 au lancement de l'opération Balard (plus de 900 millions d'euros).
L'évolution des crédits de paiements suit une pente moins heurtée et progresse de 4 % (3 137 millions d'euros en 2012 contre 3 014 millions d'euros en 2011).