INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le programme « Administration territoriale », consacré aux moyens et aux missions des préfectures et des sous-préfectures et à la délivrance des titres sécurisés, a été particulièrement sollicité dans les années passées pour contribuer à la réduction des déficits de l'État, ce qui a pu susciter l'inquiétude de certains des membres de notre Haute Assemblée -et notamment de notre excellent collègue Alain Anziani, rapporteur de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » (à laquelle appartient le présent programme) de 2008 à 2011.
Le projet de loi de finances pour 2012, s'il s'inscrit dans le mouvement de rationalisation des dépenses des préfectures, se caractérise par la diminution des réductions de crédits opérées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. La RGPP structure en effet, depuis plus de trois ans, la stratégie du gouvernement pour les services déconcentrés.
Toutefois, bien qu'il soit, depuis déjà plusieurs années, soumis à une pression budgétaire particulièrement forte, le programme « Administration territoriale » n'est pas épargné par le PLF pour 2012 : les crédits du programme (égaux à 1,682 milliard d'euros en autorisations d'engagement -AE- et 1,659 milliard en crédits de paiement -CP-) connaissent ainsi une augmentation inférieure au taux prévisionnel d'inflation (+ 0,15 % en AE et + 0,37 % en CP, pour une inflation prévue à 1,75 % en 2012), ce qui correspond à une baisse en valeur réelle .
Cette évolution inquiétante pourrait continuer d'obérer la qualité du service rendu aux usagers et ce, alors même que le rôle des préfectures (qui sont chargées d'appliquer les politiques publiques de l'État dans les territoires) est, dans un contexte de crise économique, plus que jamais stratégique.
La délivrance des titres sécurisés soulève, elle aussi, de nombreuses questions : outre les défis engendrés par la mise en place prochaine (et rendue obligatoire par l'Union européenne) de nouveaux titres biométriques, ces titres doivent en effet être traités avec une vigilance particulière dans la mesure où ils contiennent des informations sensibles et qui doivent, en tant que telles, être gérées et conservées en tenant compte de l'impératif de préservation de la vie privée des citoyens.
I. LA CONSOLIDATION DE LA RÉFORME DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE
Lancée en 2007, la révision générale des politiques publiques (RGPP) a conduit à la mise en oeuvre de réformes structurelles sans précédent dans l'administration territoriale de l'État. En a découlé, aux yeux de nombreux observateurs, une déstabilisation des services déconcentrés et une dégradation de la relation entre les agents et les usagers.
Votre rapporteur rappelle que la RGPP, telle qu'elle est appliquée dans les préfectures et les sous-préfectures, repose sur trois piliers :
- la mise en place d'une nouvelle architecture « resserrée » pour l'administration territoriale, qui provoque une réduction importante du nombre de directions dans les préfectures de département et de région ;
- l'affirmation de la prééminence du préfet de région sur les préfets de département ;
- le développement des mutualisations interministérielles.
On notera par ailleurs que l'administration déconcentrée correspond, à elle seule, à quatre des cinq actions du présent programme (coordination de la sécurité des personnes et des biens ; contrôle de légalité et conseil aux collectivités ; pilotage territorial des politiques gouvernementales ; et animation du réseau), qui représentent plus de 60 % des crédits de celui-ci.
A. LA NOUVELLE STRUCTURE ET LES NOUVELLES MÉTHODES DE L'ÉTAT DÉCONCENTRÉ
1. L'aboutissement des fusions de directions
Après la mise en place, au début de l'année 2010, des directions « fusionnées » dans les préfectures de département et de région, 2011 a été l'année de la finalisation de la RGPP dans les préfectures.
Mesure-phare de ce processus, la rationalisation des directions des préfectures de département et de région a été rendue effective, en métropole, au 1 er janvier 2010 puis étendue, au cours de l'année 2011, à l'Île-de-France et aux collectivités territoriales d'outre-mer.
• La nouvelle organisation des services déconcentrés de l'État
En premier lieu, les anciennes directions des préfectures de région ont été remplacées par des pôles dont le périmètre reste largement ministériel. Ainsi, la réorganisation des services régionaux a provoqué une réduction très nette du nombre de directions : la RGPP s'est traduite par le passage d'une vingtaine de directions à huit entités .
L'administration territoriale de l'État au plan régional se décompose entre :
- une direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF), dont le périmètre d'action correspond à celui du ministère de l'agriculture ; elle est chargée de mettre en oeuvre, au niveau territorial, les politiques nationales et communautaires de développement rural, les politiques d'aménagement et de développement durable des territoires ruraux, ainsi que de contribuer à l'orientation et au soutien des filières agricoles et agroalimentaires ;
- une direction régionale de la culture : compétente à l'échelon régional et à l'échelle départementale, elle anime l'action des établissements publics nationaux dans leurs interventions territoriales et, plus généralement, elle conduit les programmes du ministère de la culture (préservation et mise en valeur des patrimoines et de l'architecture, soutien à la création artistique, éducation artistique, développement de l'économie de la culture et des industries culturelles et de communication, etc.) ;
- une direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) : service du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM), la DREAL est chargée de mettre en oeuvre et d'élaborer les politiques de ce ministère ; elle a également un rôle de pilotage des actions menées par les autres services déconcentrés lorsque celles-ci touchent à ses domaines de compétence, et d'information des citoyens sur les enjeux du développement durable. Par ailleurs, elle dispose de compétences importantes en matière de logement, notamment en ce qui concerne le développement de l'offre de logements, la rénovation urbaine et la lutte contre l'habitat indigne ;
- une direction régionale des entreprises, de la concurrence et de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), dont le champ d'action est le « miroir » de celui du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, ainsi que du ministère chargé du travail : elle est ainsi chargée de mettre en oeuvre les politiques de l'État en matière de politique du travail, d'actions de développement des entreprises et de l'emploi, de contrôle du bon fonctionnement des marchés et des relations commerciales entre entreprises, de protection économique et de sécurité des consommateurs ;
- une direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS), qui assure le pilotage et la coordination des actions menées dans les domaines des affaires sociales, du sport, de la jeunesse, de la vie éducative et de l'éducation populaire ;
- une direction régionale des finances publiques : cette direction, qui devra être créée dans toutes les régions d'ici au 31 décembre 2012, assure principalement le contrôle financier déconcentré des administrations de l'État et l'expertise économique et financière des investissements publics ; en outre, elle conseille le préfet de zone de défense et de sécurité en matière de défense économique, de continuité de l'activité économique et de protection des intérêts économiques au niveau zonal ;
- le rectorat d'académie ;
- l' agence régionale de santé (ARS).
Les six directions régionales -à l'exception notable des directions régionales des finances publiques- sont placées sous l'autorité du préfet de région , mais aussi sous l'autorité fonctionnelle du préfet de département pour les missions qui relèvent de sa compétence.
La coordination interministérielle entre les politiques conduites par chacun de ces services est assurée par le secrétaire général pour les affaires régionales (SGAR).
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AVANT |
APRÈS |
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Préfet de région |
Préfet de région |
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TPGR |
SGAR |
Rectorat |
SGAR |
Rectorat |
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ARH |
DRFiP |
ARS |
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DRTEFP |
DRCCRF |
DRE |
DRIRE |
DIREN |
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DIRECCTE |
DREAL |
DRJSCS |
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DRRT |
DRCA |
DRT |
DRCE |
DRASS |
DRDFE |
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DRAF |
DRSV |
DRAC |
DRJS |
DRAAF |
DRAC |
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Source : Conseil de modernisation des politiques publiques.
Le remodelage des services au niveau départemental repose, quant à lui, sur un objectif général d'adaptabilité qui doit permettre de moduler leur structure en fonction des particularités démographiques, économiques et sociales du département.
Tels qu'ils résultent du décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009, les services déconcentrés dans le département font coexister plusieurs directions départementales interministérielles (DDI), qui viennent s'ajouter à l'inspection d'académie et à la direction départementale de finances publiques (elle-même issue du rapprochement entre les services fiscaux et la trésorerie générale) et qui sont placés sous l'autorité directe du préfet de département :
- la direction départementale des territoires (DDT), qui met en oeuvre les politiques relatives à la promotion du développement durable, aux politiques agricoles et à la prévention des risques naturels. En outre, en vertu du principe de « modularité » déjà évoqué, elle peut, lorsque les spécificités locales le justifient, être chargée des politiques relatives aux fonctions sociales du logement, à l'éducation et à la sécurité routières, ou encore se voir confier le contrôle de légalité en matière d'urbanisme. Dans la même optique, dans les départements littoraux, la DDT devient une DDTM (direction départementale des territoires et de la mer) chargée, outre les missions assurées par toutes les DDT, de mettre en oeuvre la politique de la mer et du littoral, y compris en matière de pêche maritime et de cultures marines ;
- la direction départementale des populations et de la cohésion sociale (DDCSPP) ; celle-ci peut être, dans tous les départements de plus de 400 000 habitants (c'est-à-dire dans 42 départements de métropole) et sur décision du préfet de région, scindée en une direction de la protection de la population (qui met en oeuvre les politiques relatives à la sécurité du consommateur, à l'hygiène et à la sécurité des produits alimentaires, à la protection des animaux ou à la surveillance biologique, ainsi qu'à la prévention des pollutions et de risques de toutes natures -risques sanitaires, technologiques, etc.) et en une direction départementale de la cohésion sociale, dont les missions sont similaires à celles des DRJSCS 3 ( * ) .
En outre, la création des DDI ne remet pas en cause l'existence de services préfectoraux stricto sensu , qui ne sont pas distincts de la préfecture elle-même : il s'agit des services chargés des missions régaliennes (garantie du fonctionnement de la vie démocratique, des libertés publiques et de l'expression des citoyens ; sécurité et garantie de l'ordre public ; relations avec les collectivités territoriales et contrôle de légalité ; mise en oeuvre des politiques d'immigration et d'intégration ; etc.) et des services responsables du pilotage interministériel à l'échelle du département.
Cette réduction drastique du nombre de directions est supposée faciliter le pilotage direct des politiques publiques interministérielles par le préfet.
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AVANT |
APRÈS |
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Préfet |
Préfet |
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IA |
IA |
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TPG |
DDSF |
DDFiP |
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DDAF |
DDTEFP |
UDCCRF |
DDE |
GS DRIRE |
DDPP |
DDT |
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DDSV |
SDAP |
DDASS |
DDJS |
DD cohésion sociale (lorsque les enjeux du département le justifient) |
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DDDFE |
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Source : Conseil de modernisation des politiques publiques.
En outre, une architecture spécifique a été retenue en Île-de-France et dans les collectivités et départements d'outre-mer.
L'organisation mise en place en Île-de-France depuis le 1 er juillet 2010 diffère ainsi sensiblement de celle prévue pour le reste du territoire métropolitain : si une DIRECCTE, une DRAC et une DRJSCS ont été créées dans la région, il a également été décidé 4 ( * ) d'instituer quatre directions à compétence régionale et départementale pour le département de Paris et pour trois départements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne) pour unifier les politiques de l'État en matière :
- d'accès au logement et de production de logement social : cette politique est mise en oeuvre par une direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement (DRIHL) qui, ce faisant, prend en charge les compétences exercées par les DDCS dans les autres départements ;
- d'aménagement durable, d'exploitation du réseau routier national et d'urbanisme, ces missions étant assumées par la direction régionale et interdépartementale de l'équipement et de l'aménagement (DRIEA). Celle-ci exerce donc, de facto , l'intégralité des fonctions confiées aux DDT dans les autres départements métropolitains ;
- d'environnement, d'énergie et de développement durable, par le biais de la direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie (DRIEE) ;
- et de développement rural et de soutien aux filières agricoles : ces compétences sont assumées par la direction régionale et interdépartementale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRIAAF).
Une organisation ad hoc a été également mise en place dans les départements et collectivités d'outre-mer depuis le 1 er janvier 2011 ; prévue par une circulaire du Premier ministre en date du 18 mai 2010 et confirmée par le décret n° 2010-1582 du 17 décembre 2010 relatif à l'organisation et aux missions des services de l'Etat dans les départements et les régions d'outre-mer, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon, celle-ci repose sur un principe général de souplesse et d'adaptation aux spécificités locales.
Tout d'abord, les préfectures des départements et régions d'outre-mer (DROM) sont restructurées selon un schéma similaire à celui qui a été retenu pour les préfectures de région en métropole. Elles s'articulent donc autour :
- d'une DIECCTE (direction des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi) ;
- d'une DAAF (direction de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt) ;
- d'une DEAL (direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement) ;
- d'une DJSCS (direction de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale) ;
- d'une DAC (direction des affaires culturelles) 5 ( * ) ;
- d'une DFIP (direction des finances publiques) ;
- d'une DM (direction de la mer).
En Martinique, est expérimentée la fusion des fonctions de secrétaire général de la préfecture et de SGAR. Sur proposition des préfets concernés et après évaluation de cette expérimentation, cette innovation pourra être mise en oeuvre en Guadeloupe, en Guyane et à La Réunion.
Enfin, à Saint-Pierre-et-Miquelon, le modèle départemental à deux directions (DDTM et DDCSPP) existant en métropole a été mis en place.
Pour tenir compte de cette nouvelle organisation interministérielle et afin de mieux coordonner l'intervention des administrations centrales auprès des services déconcentrés, un nouveau type de documents d'orientation a été mis en place : les instructions du gouvernement , instituées à l'initiative du ministère de l'Intérieur et qui constituent une nouvelle catégorie de circulaires. Ces instructions visent ainsi à éviter que les agents des préfectures ne soient confrontés à un flot de circulaires parfois peu cohérentes entre elles, si ce n'est contradictoires. Plus précisément, les instructions du gouvernement seront des circulaires où figurent « l'exposé d'une politique, la définition d'orientations pour l'application des lois et des décrets ou la détermination des règles essentielles de fonctionnement d'un service public » 6 ( * ) ; elles ne pourront être signées que par les ministres et devront faire « l'objet d'une attention particulière et personnelle de la part des préfets, chargés de leur mise en oeuvre » 7 ( * ) .
2. De nombreuses initiatives pour favoriser les mutualisations
La mise en place de mutualisations interministérielles était également l'un des axes-phares de la RGPP dans les services déconcentrés.
Cette initiative s'appuie largement sur les SGAR (dont il convient de rappeler qu'ils ont été renforcés en moyenne de 8 agents en 2011, soit une hausse sensible par rapport à leur effectif initial -à savoir 47 agents en 2007) mais aussi, plus généralement sur les services régionaux. En effet, les préfets de région sont chargés :
- d'arrêter un schéma régional des mutualisations ;
- d'arrêter un plan interministériel de gestion en matière de ressources humaines ;
- d'approuver les schémas pluriannuels de stratégie immobilière (ceux-ci étant toutefois élaborés et proposés par les préfets de département) ;
- de constituer les plates-formes CHORUS partagées par les services placés sous son autorité.
Votre rapporteur souligne en outre que, pour assister et aiguiller les préfets de région, l'instance nationale de suivi des mutualisations créée en 2010 8 ( * ) a élaboré un guide de construction des schémas de mutualisation : sur la base des travaux conduits dans trois régions pilotes (à savoir le Nord-Pas-de-Calais, la Bourgogne et les Pays-de-la-Loire), un référentiel de 65 sous-fonctions « support » pouvant faire l'objet d'une mutualisation a été mis en place. Ce guide rappelle toutefois que les mutualisations doivent être décidées selon les circonstances locales et être préalablement analysées et étudiées par le préfet de région.
En pratique, les mutualisations interministérielles se concrétisent principalement sous cinq formes :
- la mise en oeuvre du programme 333, « Moyens mutualisés des administrations déconcentrés » qui relève de la mission « Direction de l'action du gouvernement » ;
- la stratégie immobilière de l'État dans la région, qui doit permettre de nombreux regroupements pour diminuer le nombre de locaux et la surface allouée à chaque agent ;
- les schémas de mutualisation des moyens des services ;
- la mise en oeuvre du plan interministériel de gestion prévisionnelle en matière de ressources humaines ;
- la mission régionale « achats publics de l'État » (MRA).
• Le programme 333
Jusqu'au PLF pour 2011, l'un des freins principaux à la réalisation de mutualisations était la nomenclature des programmes prévue par la LOLF : ces derniers sont en effet distribués entre ministères, et non pas selon une logique interministérielle ; dès lors, il était impossible aux services des préfectures de « fongibiliser » les crédits relevant d'enveloppes ministérielles différentes, ce qui était peu compatible avec la RGPP et son objectif de renforcement de l'interministérialité dans les préfectures.
Pour résoudre ce problème, un programme 333, intitulé « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » a été créé l'année dernière afin de consacrer le caractère interministériel des DDI et de permettre aux préfets de conduire des mutualisations au sein de ces dernières. Celui-ci comporte 405 millions d'euros de crédits en AE et 447 millions en CP.
En pratique, ce programme permet :
- de mutualiser les moyens de fonctionnement des DDI au sein d'une action unique, « fonctionnement courant des directions départementales interministérielles ». Dotée, pour 2012, de 98 millions d'euros en AE et en CP, cette action concerne l'ensemble des dépenses « support » (transport, mobilier, frais postaux, bureautique, téléphone, reprographie, etc.), à l'exception des dépenses de nettoyage et de gardiennage. Ce montant est à comparer à celui qui avait été ouvert en 2011 (87 millions d'euros en AE et en CP) et démontre la montée en puissance des mutualisations ;
- de mutualiser les dépenses consacrées aux charges immobilières (loyers, charges connexes, etc.), pour un montant de 306 millions d'euros en AE et 348 millions en CP : le but de ce regroupement est de permettre une gestion plus efficiente des dépenses de l'État.
Rappelons que la création d'un tel programme avait été préconisée, dès le PLF pour 2010, par votre commission des lois -dont le rapporteur pour avis sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État » était alors notre collègue Alain Anziani.
En outre, les SGAR ont été renforcés pour garantir la bonne gestion de ce nouveau programme : ils se sont vu attribuer un ETPT supplémentaire, et même deux dans les régions comportant plus de cinq départements.
• La stratégie immobilière régionale
La stratégie immobilière de l'État dans la région est mise en place par le SGAR, sous l'autorité du préfet de région et en partenariat avec France Domaine. Il est chargé, dans ce cadre, d'optimiser l'occupation des locaux par les services déconcentrés (un ratio cible de 12 m² par agent a ainsi été fixé) et de gérer les dépenses immobilières. Les projets immobiliers doivent ensuite être validés par le Secrétariat général du gouvernement (SGG).
À ce jour, l'ensemble des projets de regroupement immobilier ont pu être validés, à l'exception de celui de La Réunion.
Selon les informations communiquées par le gouvernement, le bilan chiffré de la réforme immobilière est le suivant :
- le nombre de sites a été diminué d'un tiers, passant de 2 309 à 1 490 ce qui a permis, dans la plupart des cas, de regrouper les agents d'une même DDI au sein de locaux uniques : cette avancée répond aux recommandations que votre commission des lois avait formulées à l'occasion de son avis sur la mission AGTE lors du PLF pour 2011 ;
- le ratio d'occupation a été nettement réduit : il est en effet passé de 17,5 m² par poste à 14,9 m² ;
- l'économie réalisée sur les loyers s'élève à 9,6 millions d'euros.
• Les schémas de mutualisation des moyens des services
Les schémas régionaux et départementaux de mutualisation des moyens des services, établis sous l'autorité des préfets puis validés par l'instance nationale de suivi des mutualisations, doivent permettre de faire la synthèse des projets envisagés pour la mutualisation de huit fonctions « support » : les ressources humaines, les finances, la logistique, les achats, la communication, les archives et l'informatique. Pour reprendre les termes employés par le ministère de l'intérieur, ces projets peuvent « s'échelonner, par ordre croissant d'intégration, de la mise en place d'un réseau structuré, à la coordination centralisée, la mise en place d'une structure d'appui mutualisé et jusqu'à la création d'un centre de service partagé » 9 ( * ) .
En outre, selon une instruction du SGG du 25 février 2011, les schémas départementaux de mutualisation doivent systématiquement établir un projet de service interministériel départemental des systèmes d'information et de communication (SIDSIC) ; ce service, qui devra être opérationnel avant le 31 décembre 2011, sera rattaché directement au secrétaire général de la préfecture et devra veiller tant à la qualité de service qu'à la convergence des technologies et des pratiques au niveau du département.
Selon les éléments communiqués à votre rapporteur, au 1 er septembre 2011, 21 schémas régionaux et 69 schémas départementaux avaient été reçus par l'instance nationale et étaient en cours d'examen par cette dernière.
• Le plan interministériel de gestion prévisionnelle des ressources humaines
En matière de ressources humaines, à l'échelle régionale, des plates-formes d'appui interministériel dédiées à la gestion RH ont été créées auprès des SGAR ; elles ont vocation non seulement à mutualiser les compétences en matière de ressources humaines à l'échelle régionale, mais aussi à favoriser les mobilités.
Le processus d'harmonisation des conditions de travail des agents des préfectures, lancé depuis déjà plusieurs années, devait également être renforcé, mais le gouvernement n'a fourni aucune information sur la question à votre rapporteur : il ne peut donc que se contenter d'indiquer que ce travail a lieu « dans le cadre d'un dialogue social renforcé, tant au niveau régional que départemental » et qu'il « répond à la feuille de route RH fixée par le Premier ministre » qui comprend « 16 points-mesures » 10 ( * ) -dont le gouvernement n'a toutefois pas jugé bon de communiquer le contenu au Parlement.
• La MRA
Enfin, la mission régionale « achats » est le cadre dans lequel les préfets de région sont chargés de mettre en oeuvre la politique d'achats définie par le service des achats de l'État (SAE), qu'elles doivent décliner au niveau local. Les MRA animent ainsi un réseau de gestionnaires, d'approvisionneurs et de prescripteurs dans les domaines des achats courants et veillent à ce que les bonnes pratiques soient diffusées à l'ensemble des acteurs régionaux. La MRA a également pour mission de surveiller le bon fonctionnement des marchés, de régler les litiges locaux et de piloter les procédures relatives aux marchés publics régionaux.
3. La réforme du contrôle de légalité
• La chute inquiétante du taux d'actes prioritaires contrôlés et du taux d'actes retirés ou réformés
Lors de ses précédents rapports pour avis, votre commission avait considéré que la centralisation du contrôle de légalité dans les préfectures de département avait non seulement rempli son objectif d'amélioration de la qualité du contrôle ( via une augmentation de l'expertise juridique des agents et la concentration du contrôle sur les actes les plus litigieux et présentant les enjeux les plus importants), mais aussi qu'en préservant le rôle de proximité des sous-préfets, elle n'avait pas dégradé la qualité du service rendu aux élus locaux.
Tout en maintenant ces remarques et en estimant que le bilan de la réforme du contrôle de légalité est globalement positif, votre commission ne peut que constater l'évolution inquiétante des statistiques relatives à ce contrôle depuis 2008 : en effet, entre 2008 et 2010, on assiste à une baisse tant du taux de contrôle des actes prioritaires, qui s'établit à un niveau inférieur à celui de 2006, que du taux d'actes réformés ou retirés à la demande du préfet.
Statistiques relatives au contrôle de légalité
(2006-2010)
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2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
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|
Taux de contrôle des actes prioritaires |
87 % |
91 % |
92 % |
94 % |
92,74 % |
90,67 % |
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Taux d'actes retirés ou réformés |
50,92 % |
50 % |
48,27 % |
57,54 % |
56,01 % |
53,55 % |
Source : réponse au questionnaire budgétaire établi par votre rapporteur.
Cette diminution est d'autant plus problématique qu'elle n'est pas expliquée par le gouvernement, qui a seulement indiqué à votre rapporteur que « les variations doivent être observées sur le moyen terme, les évolutions d'une année sur l'autre appelant la prudence dans l'interprétation » : s'il est impossible de ne pas tenir compte de cette remarque de bon sens, il n'en reste pas moins que la baisse du taux de contrôle des actes prioritaires et du taux d'actes retirés ou réformés, qui dure depuis deux ans et connaît un creusement entre 2009 et 2010, semble s'inscrire dans une tendance de moyen terme -et donc dans la mise en place d'un des phénomènes sur lesquels le ministère de l'intérieur entend concentrer son analyse.
Si les prévisions pour 2011 laissent présager une amélioration de ces statistiques, votre commission tient toutefois à rester prudente au vu de l'écart parfois important qu'elle a pu observer entre les prévisions et les réalisations au cours des années écoulées, notamment en matière de contrôle de légalité.
• Les avancées de la dématérialisation des ACTES
À l'inverse, le succès de l'application ACTES a été confirmé en 2011.
Votre rapporteur rappelle que cette application informatique, lancée en 2005 et opérationnelle depuis 2008, permet aux collectivités territoriales de dématérialiser et de télétransmettre leurs actes aux préfectures. Toutes les préfectures y sont aujourd'hui raccordées.
Au 30 juin 2011, 18 % des collectivités territoriales et établissements publics locaux étaient équipés en matière de télétransmission ; ce chiffre est en augmentation constante puisqu'il s'établissait à 4,6 % fin 2008 et à 10,9 % fin 2009.
Corrélativement, la proportion d'actes télétransmis est, elle aussi, en croissance : 15,85 % des actes à la fin de l'année 2010, contre 13 % l'année précédente.
Les prochaines versions de l'application ACTES devraient, selon les informations communiquées par le ministère de l'intérieur, comprendre une fonctionnalité permettant de connaître le type d'acte télétransmis.
En outre, conformément aux souhaits formulés par votre commission dès son rapport pour avis sur le PLF pour 2010, le déploiement de la version budgétaire de « ACTES » est en cours. Cette nouvelle application permettra une « pré-détection » informatique des anomalies (c'est-à-dire une vérification des grands équilibres et des ratios principaux) qui entachent la régularité des actes budgétaires des collectivités : elle sera, en tant que telle, une source de gains de productivité pour les préfectures.
L'expérimentation de l'application, qui s'est déroulée entre mars et juin 2011 dans cinq préfectures (Gironde, Rhône, Meurthe-et-Moselle, Savoie et Seine-Saint-Denis) s'est en effet avérée très concluante, puisque 70 % des collectivités concernées envisagent de télétransmettre l'ensemble de leurs budgets dès la fin de la première vague de déploiement, soit au début de l'année 2012.
Votre commission s'interroge néanmoins, comme les années passées, sur le statut des « tiers de confiance » , ou « tiers de télétransmission », c'est-à-dire des organismes (souvent des entreprises privées) qui sont chargées de fournir aux collectivités les infrastructures informatiques nécessaires à l'utilisation d'« ACTES » (dispositif de télétransmission homologué par le ministère de l'intérieur, portail, certificat électronique certifiant la provenance et l'intégrité du document télétransmis, etc.), parfois avec des « prestations intellectuelles d'accompagnement » (formation des utilisateurs, fourniture de logiciels « métier », accompagnement du changement, assistance en ligne, restitution d'accusés de réception dûment datés, etc.). En effet, tel que décrit à votre rapporteur par le gouvernement, le processus d'homologation des « tiers de confiance » ne semble pas donner des gages suffisants de sérieux, puisque le rapport sur la base duquel il est décidé d'accorder ou non l'homologation à un acteur est « à la charge financière des tiers de télétransmission » 11 ( * ) .
De plus, les difficultés liées à la cherté des prestations de ces « tiers de confiance » privés n'ont toujours pas été résolues.
Dès lors, votre commission appelle à nouveau le gouvernement à favoriser le développement de l'offre publique en matière de télétransmission, l'État pouvant lui-même assurer ce rôle : en effet, comme le soulignait notre collègue Alain Anziani dans son rapport pour avis sur le PLF pour 2011, « il n'est pas rare que les `grandes' collectivités jouent un rôle d'intermédiaire entre les `petites' collectivités et les tiers de confiance -ce qui atteste, en creux, de leur défiance envers les opérateurs privés » et impose à l'État de combler cette lacune.
4. La volonté de recentrer les services déconcentrés sur leur « coeur de métier »
Afin de simplifier les missions des préfectures et des sous-préfectures et de recentrer les services déconcentrés sur leur « coeur de métier », le SGG a confié, avec l'accord du ministère de l'intérieur et dans le cadre de la directive nationale d'orientation (DNO) 2010-2015, une mission à M. Philippe Riffaut, préfet, qui a été chargé de passer en revue les différentes missions exercées par les préfectures et de proposer un allègement de ces dernières. Cette mission, lancée en juillet 2010, a conduit à la formulation de 100 propositions 12 ( * ) qui visent notamment à :
- alléger ou supprimer des procédures « désuètes ou à faible valeur ajoutée » 13 ( * ) (suppression des autorisations collectives de sortie du territoire pour les mineurs, suppression du dépôt légal et administratif des publications en préfecture, transfert de la gestion administrative et financière des contrats des adjoints de sécurité aux secrétariats généraux pour l'administration de la police, etc.) ;
- dématérialiser certaines formalités (changement de cartes grises entre particuliers, par exemple 14 ( * ) ).
Si votre rapporteur soutient pleinement, à titre personnel, cette initiative qui est selon lui de nature à permettre un meilleur exercice de leurs tâches par les préfectures et donc à améliorer la qualité du service rendu aux usagers, votre commission s'inquiète, à l'inverse, de cette externalisation des missions de service public conduites par les services déconcentrés et qui auraient pu continuer à l'être si les effectifs n'avaient pas été drastiquement et excessivement réduits depuis plusieurs années.
5. Un accompagnement renforcé des agents
Outre les mesures d'accompagnement individuel décrites par votre commission des lois à l'occasion de son avis sur le PLF pour 2011 (à savoir la mise en place des conseillers « mobilité-carrière » et le parcours de formation individualisé -PARIF-), le ministère de l'intérieur a mis en place, en 2011, de nombreuses mesures d'accompagnement collectif du changement.
Une démarche triennale, le plan national de formation (2011-2013) a ainsi été déployée afin d'accompagner les évolutions statutaires liées à la mise en place de la filière administrative unique et la modification des missions induites par la nouvelle DNO.
Parallèlement, pour tenir compte de la réforme de l'administration territoriale, le ministère de l'intérieur a chargé le SGG de mettre en place un plan national de prévention des risques psychosociaux. Ce document, diffusé au cours du mois d'octobre 2010, a été présenté aux comités d'hygiène et de sécurité tout au long de l'année 2011 ; des cellules de veille (qui constituent en réalité des groupes de travail à caractère informel visant à prévenir les risques psychosociaux et à faire des propositions d'actions aux CHS) ont également été instituées dans 85 % des préfectures. Les services déconcentrés doivent régulièrement rendre compte au ministère de l'intérieur de la mise en oeuvre de ce plan ; des fiches de bonnes pratiques sont également établies afin d'être mises à disposition des préfectures sur le site intranet du ministère.
A titre personnel, votre rapporteur salue cet effort qui témoigne de l'importance que le ministère accorde aux conditions de travail des agents ainsi qu'à l'appropriation et à l'acceptation, par l'ensemble des acteurs, de la RGPP.
* 3 Plus précisément, la direction départementale de la cohésion sociale (DDCS) est chargée de la mise en oeuvre des politiques sociales et de celles en faveur de la jeunesse, des sports, de la vie associative et de l'éducation populaire. A ce titre, elle est notamment compétente sur la prévention et la lutte contre les exclusions, les fonctions sociales du logement, la politique de la ville ou l'insertion des personnes handicapées, l'inspection et le contrôle des conditions d'accueil et de fonctionnement des établissements et services sociaux, la promotion et le contrôle des activités physiques et sportives, et les politiques de promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes.
* 4 Décret n° 2010-687 du 24 juin 2010 relatif à l'organisation et aux missions des services de l'État dans la région et les départements d'Île-de-France.
* 5 Toutefois, à Mayotte, les missions de l'État en matière culturelle continueront à être intégrées aux services de la préfecture et ne seront pas regroupées dans une direction autonome.
* 6 Réponse au questionnaire budgétaire établi par votre rapporteur.
* 7 Idem.
* 8 Voir le rapport pour avis de M. Alain Anziani sur la mission « AGTE » pour le PLF pour 2011.
* 9 Réponse au questionnaire budgétaire établi par votre rapporteur.
* 10 Réponse au questionnaire budgétaire établi par votre rapporteur.
* 11 Réponse au questionnaire budgétaire établi par votre rapporteur.
* 12 La liste des propositions que le ministère envisage de mettre prochainement en application est présentée en annexe au présent rapport.
* 13 Réponse au questionnaire budgétaire établi par votre rapporteur.
* 14 Voir infra.