C. L'APPLICATION DES LOIS
Dans sa circulaire du 18 mai 2007 relative à l'organisation du travail gouvernemental, le Premier ministre rappelait la nécessité d'une prise rapide des mesures d'application des lois, « sauf à condamner l'action publique à l'impuissance », ajoutant que « la règle constante est que les décrets doivent intervenir dans les six mois suivant la promulgation de la loi ». Il précisait même que les arbitrages sur les projets de loi devaient aussi porter sur les principales mesures réglementaires d'application, notamment « afin d'éclairer la représentation nationale lors des débats parlementaires ». Il indiquait qu'une réunion de programmation aurait lieu après le vote de chaque loi importante afin d'établir un échéancier des textes d'application sous l'égide du Secrétariat général du Gouvernement, lequel serait en outre chargé de dresser un bilan semestriel, par ministère, de l'état d'application des lois. Il demandait enfin la mise en place d'une « structure de coordination de l'activité réglementaire relevant de préférence de l'autorité du secrétaire général du ministère ».
Par la suite, dans une circulaire spécifique du 29 février 2008 relative à l'application des lois, plus précise, le Premier ministre rappelait les mêmes instructions aux membres de son Gouvernement : « Faire en sorte que la loi s'applique rapidement, efficacement et de façon conforme à son esprit est un impératif démocratique. Chaque disposition législative qui demeure inappliquée est une marque d'irrespect envers la représentation nationale et de négligence vis-à-vis de nos concitoyens . » Fort de cette juste exigence, le Premier ministre rappelait l'objectif de parution des textes d'application dans les six mois de publication d'une loi et demandait aux ministres de désigner au sein de leur administration une structure de coordination et de suivi des textes d'application. Il prévoyait la confection d'un échéancier de préparation des textes d'application, arrêté en réunion interministérielle et transmis aux assemblées, de même qu'un bilan semestriel de l'application des lois, lui aussi transmis aux assemblées et rendu public.
Le Secrétariat général du Gouvernement est concerné par le premier des sept objectifs du programme : « publier, dans les meilleurs délais, les décrets d'application des lois » (objectif n° 1). Pour autant, si par délégation du Premier ministre il veille à la bonne préparation des textes d'application, il n'en est pas responsable, puisqu'il appartient au seul ministère compétent de préparer ces textes. L'indicateur de performance associé à cet objectif est le taux d'exécution des lois, sous une double approche : le taux d'exécution des lois de plus de six mois promulguées depuis le début de la législature et le taux d'exécution des lois de plus de six mois promulguées au cours de la dernière session parlementaire. Le premier taux a diminué de 84,18 % au 31 décembre 2009 à 81,08 % au 31 décembre 2010 : cette diminution résulte notamment de la faiblesse du taux d'exécution des lois relevant des ministères de l'écologie, du travail, de la ville et des sports . Le second taux a diminué de 79,83 % à 66,23 % aux mêmes dates : le taux d'exécution est inférieur ou seulement égal à 50 % pour les lois relevant du ministère de l'écologie, du ministère des solidarités et du ministère de la ville, il est même nul pour les lois relevant du ministère de la culture et du ministère des sports , six mois après la promulgation.
Votre rapporteur s'étonne de la méthodologie retenue pour calculer le taux d'exécution qui concerne les lois promulguées au cours de la dernière session parlementaire : la période de référence retenue s'étend du 1 er juillet au 30 juin, permettant ainsi un bilan en fin d'année civile au 31 décembre, terme du délai de six mois jugé raisonnable pour apprécier la publication ou non des décrets d'application, étant entendu en outre que de nombreux décrets sont publiés à la fin du mois de décembre, mais l'année parlementaire s'ouvre le 1 er octobre, non le 1 er juillet, pour s'achever le 30 septembre, non le 30 juin.
En janvier 2011, le dernier rapport annuel de contrôle de l'application des lois du Sénat, portant sur l'année parlementaire 2009-2010, établi sur la base des bilans des commissions, faisait état du fait que les lois promulguées au cours de l'année prescrivaient 670 mesures réglementaires d'application, niveau plus élevé que les années précédentes. Au 30 septembre 2010, 20 % de ces mesures avaient été publiées. Il relevait en outre « un résultat moins performant obtenu sur les 18 lois prescrivant un suivi réglementaire votées avant le 31 mars, qui auraient dû être intégralement mises en application au 30 septembre, compte tenu du délai de six mois fixé par les instructions du Premier ministre : 39 % des mesures d'application prévues ont été prises ». Il constatait cependant un net progrès dans l'application des lois promulguées avant l'année 2009-2010.
Votre rapporteur considère utile une harmonisation méthodologique des indicateurs d'application des lois , afin de disposer de statistiques partagées et cohérentes, en vue de mieux identifier les efforts à réaliser. Il observe en outre la limite des indicateurs pour prendre en compte les textes d'application pris sur la base du pouvoir général d'application des lois du Gouvernement, qui n'a pas besoin de renvoi exprès à un décret dans la loi : ces indicateurs ne s'appuient que sur les mentions expresses renvoyant à une mesure d'application. En outre, dans l'attente de la publication des textes d'application, il est difficile de distinguer les dispositions d'application directe de celles qui nécessitent des mesures réglementaires.
Enfin, afin de piloter davantage à un niveau politique le processus d'élaboration des textes d'application des lois - mission qui incombe déjà au Secrétariat général du Gouvernement - et de mieux sensibiliser les cabinets ministériels à cet enjeu, le ministre chargé des relations avec le Parlement a mis en place au début de l'année 2011 un comité de suivi de l'application des lois, qui réunit de manière régulière les membres de son cabinet et les directeurs de cabinet et correspondants administratifs des ministères.
Votre commission constate que l'application de lois requiert une vigilance permanente et un effort continu de la part du Parlement, comme le démontre la décision du Bureau du Sénat de créer une commission sénatoriale de contrôle de l'application des lois.