III. L'ÉVOLUTION DES FONCTIONS DE COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL
A. LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU GOUVERNEMENT
1. La responsabilité du secrétariat général du Gouvernement en matière de qualité de la loi
Les années récentes ont vu s'accroître la responsabilité du secrétariat général du Gouvernement en matière de qualité de la norme, dans sa mission générale de pilotage et de supervision du processus normatif, en coordination avec les ministères chargés de l'élaboration des normes.
Selon les informations transmises à votre rapporteur, le secrétariat général du Gouvernement a veillé en 2011 à la publication de 28 985 textes au Journal officiel , après 28 203 en 2010, et à la soumission de 180 projets de textes au conseil des ministres, après 207 en 2010. Si le nombre de projets de texte soumis au conseil des ministres est variable, le nombre de texte publiés au Journal officiel est stable, tout comme le nombre de pages que représentent ces textes au Journal officiel . Une augmentation de l'activité normative est en revanche à relever en 2012, avec un accroissement très important avant le changement de Gouvernement et une forte reprise après la période électorale, malgré une réduction du nombre des réunions interministérielles par rapport à une année normale.
Textes suivis par le secrétariat général du Gouvernement
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2009 |
2010 |
2011 |
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Projets de texte soumis au conseil des ministres |
237 |
211 |
180 |
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Textes publiés au Journal officiel |
28 484 |
28 203 |
28 985 |
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Nombre de pages du Journal officiel |
23 376 |
23 632 |
23 136 |
Source : secrétariat général du Gouvernement.
Concernant le processus normatif, votre rapporteur souhaite signaler le lanement, le 10 avril 2012, de l'application informatique gouvernementale « SOLON II », qui a pris le relais de « SOLON » 30 ( * ) déployé en 2007. Cette application relie toutes les étapes de ce processus, depuis les ministères, mais aussi les autorités administratives indépendantes les plus actives d'un point de vue normatif, jusqu'au Journal officiel , en passant par le secrétariat général du Gouvernement. La dématérialisation opérée par « SOLON » a permis de simplifier et de rendre plus efficace le processus normatif et la publication des textes, mais aussi de renforcer les préoccupations de qualité du droit tout au long du processus. En 2011, 28 978 actes ont été transmis pour publication par « SOLON », soit presque la totalité des actes publiés. L'outil « SOLON II » a été connecté aux assemblées parlementaires, afin de traiter la transmission des textes de manière sécurisée. Une application informatique « REPONSES » a aussi été lancée, le 25 janvier 2012, pour dématérialiser le traitement des questions écrites des parlementaires et de leurs réponses, offrant au secrétariat général du Gouvernement un outil de pilotage qui, selon lui, lui manquait.
Dans le domaine de la qualité de la loi et du processus d'élaboration des normes, le secrétariat général du Gouvernement, par son commissaire à la simplification, continue à superviser l'élaboration des textes relatifs aux entreprises et aux collectivités territoriales et d'en contrôler l'impact.
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Le commissaire à la simplification La fonction de commissaire à la simplification, au sein du secrétariat général du Gouvernement, a été créée par une lettre du Premier ministre du 2 novembre 2010 nommant à cette fonction de M. Rémi Bouchez, conseiller d'État, auprès du secrétaire général du Gouvernement. Cette lettre a assigné au commissaire la mission de superviser le moratoire sur les normes applicables aux collectivités territoriales et d'évaluer l'impact des normes applicables aux entreprises. Le cadre d'intervention du commissaire à la simplification a été précisé par la suite par plusieurs circulaires du Premier ministre : la circulaire du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales 31 ( * ) , la circulaire du 23 mai 2011 relative aux dates communes d'entrée en vigueur des normes concernant les entreprises 32 ( * ) ainsi que la circulaire du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit 33 ( * ) , qui a généralisé l'obligation déjà expérimentée d'accompagner tout texte réglementaire nouveau d'une notice explicative Le commissaire à la simplification assiste les ministères rédacteurs dans l'élaboration des textes, par un dialogue en amont dès que lui est notifié un projet de texte, en vue de minimiser les charges réglementaires pesant sur les entreprises et les collectivités, à l'aide d'une fiche d'impact détaillée, et de garantir l'entrée en vigueur des textes relatifs aux entreprises à des dates fixes, avec un différé suffisant d'entrée en vigueur. Il rend un avis sur chaque texte, qui est transmis au cabinet du Premier ministre avant la réunion interministérielle chargée d'arrêter le texte. Le premier rapport d'activité 34 ( * ) du commissaire à la simplification a été remis en mars 2012, dans lequel il explique que la montée en puissance du dispositif a été très rapide après la circulaire du 17 février 2011, témoignant de la bonne prise en compte par les ministères de cette nouvelle obligation, même si elle n'a pas encore produit sur le fond des textes tous les effets attendus. Grâce au dialogue préalable entre le commissaire et les ministères, les avis favorables s'élèvent à près de 98 %, mais près de la moitié d'entre eux comportent au moins une réserve. Au 1 er mars 2012, plus de 700 projets de texte avaient été soumis au contrôle du commissaire. Le commissaire estime dans ce premier rapport annuel que son intervention « rehausse nettement le degré de précautions prises dans son ensemble par l'administration dans l'élaboration des normes » et contribue à améliorer leur qualité et leur lisibilité. Le rapport annuel indique en outre que les diverses missions du commissaire à la simplification reposent sur une équipe de cinq agents, outre le commissaire, sans compter le secrétariat et des stagiaires, au sein du département de la qualité du droit du secrétariat général du Gouvernement. |
Deux nouveaux dispositifs ont enrichi le processus d'élaboration des normes en 2012 :
- une circulaire du Premier ministre du 23 août 2012 relative à la prise en compte dans la préparation des textes législatifs et réglementaires de leur impact en termes d'égalité entre les femmes et les hommes 35 ( * ) , dans le cadre de la relance de la politique d'égalité entre les femmes et les hommes ;
- une circulaire du Premier ministre du 4 septembre 2012 relative à la prise en compte du handicap dans les projets de loi 36 ( * ) .
* 30 L'acronyme « SOLON » signifie « système d'organisation en ligne des opérations normatives ». Le projet a été développé par le secrétariat général du Gouvernement.
* 31 Cette circulaire est consultable à l'adresse suivante :
http://circulaires.legifrance.gouv.fr/pdf/2011/02/cir_32565.pdf
* 32 Cette circulaire est consultable à l'adresse suivante :
http://circulaires.legifrance.gouv.fr/pdf/2011/05/cir_33143.pdf
* 33 Cette circulaire est consultable à l'adresse suivante :
http://circulaires.legifrance.gouv.fr/pdf/2011/07/cir_33427.pdf
* 34 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/124000199/0000.pdf
* 35 Cette circulaire est consultable à l'adresse suivante :
http://circulaires.legifrance.gouv.fr/pdf/2012/08/cir_35742.pdf
* 36 Cette circulaire est consultable à l'adresse suivante :
http://circulaires.legifrance.gouv.fr/pdf/2012/09/cir_35768.pdf