B. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS EN LOI DE FINANCES
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« Accompagnement économique des restructurations » : consommation des crédits en 2012, prévisions de consommation pour 2013 et perspectives pour 2014 |
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Exécution 2009 à 2011 (1) |
Exécution 2012 |
LFI 2013 |
Exécution 2013 (4) |
PLF 2014 |
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en M€ |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
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Action 11 (ex action 3) (2) |
15,27 |
1,26 |
1,66 |
1,66 |
0,67 |
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Action 10 |
67,1 |
18,52 |
55,18 |
25,12 |
60,3 |
28,07 |
60,3 |
28,07 |
39,63 |
43,34 |
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Diagnostics territoriaux (T3) (3) |
3,4 |
2,8 |
1,29 |
1,02 |
0,32 |
1 |
0,32 |
1 |
0 |
0,17 |
|
CRSD - PLR |
30,82 |
8,69 |
40,7 |
13,70 |
55,8 |
17,38 |
55,8 |
17,38 |
38,45 |
35,03 |
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Commission nationale |
19,58 |
2,62 |
13,11 |
7,69 |
2 |
4,8 |
2 |
4,8 |
0,4 |
4,7 |
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Pôles de compétitivité |
8,48 |
4,34 |
0,03 |
2,48 |
2 |
1,22 |
2 |
1,22 |
0 |
2 |
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CPER (2007-2013) |
4,82 |
0,07 |
0,05 |
0,23 |
0,18 |
3,67 |
0,18 |
3,67 |
0,78 |
1,44 |
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TOTAL |
67,1 |
33,79 |
55,18 |
26,38 |
60,3 |
29,73 |
60,3 |
29,73 |
39,63 |
44,01 |
( 1) Données fiabilisées par l'outil comptable CHORUS
(2) Depuis la LFI 2013, l'action 3 a été fusionnée au sein d'une nouvelle action 11 "Pilotage, soutien et communication".
(3) Y compris marché de diagnostics pour 2009 engagé sur la gestion 2008
(4) A ce stade les prévisions d'exécution pour 2013 sont conformes aux crédits ouverts en LFI
En 2013, sur les 60,3 millions d'euros d'AE prévus par le PLF 2013, 59,98 millions d'euros sont destinés aux entreprises, collectivités territoriales et autres collectivités, et 0,32 million d'euros à des diagnostics territoriaux. Ces crédits sont principalement engagés dans le cadre des CRSD et des PLR.
En 2014, les autorisations d'engagements sont en baisse (- 34,3%), la plupart des contrats étant signés, la totalité (39,63 millions d'euros) est consacrée aux entreprises et collectivités. En revanche, les crédits de paiement progressent sensiblement (+54,4%) à 43,34 millions d'euros, conséquence de la mise en oeuvre des contrats dont la plus grande partie a été signée en 2012 et postérieurement.
C. LE BILAN ESQUISSÉ EN 2012 SE CONFIRME29 ( * )
1. Une utilisation hétérogène des crédits
Ces dispositifs d'accompagnement territorial ont permis de financer des projets qui ont tous pour finalité de favoriser l'attractivité des territoires concernés, mais qui sont très divers dans leur nature.
Les situations les plus complexes à gérer sont celles des bases aériennes, souvent éloignées des agglomérations, et celles des camps militaires situés dans des zones peu attractives.
Il en va de même des projets importants de délocalisation ou de création de services de l'État. Les difficultés portent sur le volet relocalisation d'activités : à Metz, la relocalisation de 1 500 emplois, dont une partie de l'INSEE, reste difficile à mettre en oeuvre ; à Compiègne, l'ONF a renoncé à un projet de délocalisation, ce qui a conduit à la négociation d'une rallonge budgétaire au contrat ; à Cambrai, le projet de CLIFA, qui devait créer 400 à 450 emplois a été abandonné.
Certaines actions permettent l'attribution d'aides directes aux entreprises se traduisant par l'octroi de subventions dans le cadre de commissions locales dans le cadre du CRSD ou du PLR. Au 31 décembre 2012, 4,4 millions d'euros ont ainsi été attribués par la commission locale à près de 104 entreprises. L'idée, en faisant inscrire ces commissions locales dans les actions contractualisées des CRSD ou des PLR, était de pallier un des défauts des premiers contrats qui ne mettaient pas suffisamment l'accent sur les créations d'emplois (financement d'infrastructures par exemple).
Il semble que dans les derniers contrats, la DAR se soit montrée plus attentive à orienter les actions vers des créations d'emploi plus que vers le financement d'infrastructures.
2. Des difficultés qui obèrent le rythme de consommation des crédits
L'obligation de dépollution, en fonction de l'usage futur du site, des emprises avant toute aliénation ou changement d'utilisation a été rappelée dans les développements concernant la politique immobilière (voir p. 24) comme les modalités particulières applicables aux cessions à l'euro symbolique où la charge revient à l'acquéreur.
Il importe donc que le projet de reconversion des emprises cessibles soit défini préalablement à la cession, sachant que, pour l'acquéreur, le montant de la dépollution et les délais de réalisation des travaux constituent des éléments centraux dans la définition du projet de réaménagement du site.
Vos rapporteurs estiment que l'articulation entre l'obligation de dépollution et la remise en valeur des terrains à travers les CRSD et les PLR constitue un frein important à la mise en oeuvre des projets qui incluent une remise en valeur des emprises, ce qui est aussi l'un des objectifs recherchés. Ils se réjouissent qu'une évaluation de cette législation ait été réalisée et que des solutions soient envisagées pour mieux répartir les compétences entre la défense et la sécurité, et pour simplifier le dispositif et faciliter les opérations de dépollution. A l'initiative de vos rapporteurs, le Sénat a adopté un amendement 30 ( * ) dans le rapport annexé au projet de programmation militaire 2014-2019 pour inviter le gouvernement à mettre en oeuvre cette réforme .
3. La sous-consommation qui conduit à un étalement probablement excessif dans le temps
Vos rapporteurs estimaient à 5 années le temps nécessaire pour que l'ensemble des instruments juridiques soient signés, 60% l'ont été au cours des 4 ème et 5 ème années de mise en oeuvre. Les trois premières années ont essentiellement été les années de définition des projets et d'élaboration des CRSD/PLR entre l'Etat et les collectivités territoriales. Les très nombreux porteurs des projets (plus de 500 actions) figurant dans les 52 contrats ont 3 ans (prorogeables à 5 ans) à compter de la signature de leur CRSD/PLR pour engager les subventions qui leur ont été attribuées.
Au-delà de la signature qui engage l'État, le rythme des inscriptions de crédits en AE et en CP s'étale sur la durée du contrat et les paiements ne sont appelés que lorsqu'au sein du projet les actions sont mises en oeuvre. Les contrats ont été signés tout au long de la période. Leur mise en oeuvre nécessite très souvent le lancement d'appels d'offres, ce qui explique partiellement la durée des actions subventionnées. A ces délais incompressibles, s'ajoutent parfois, des délais dus à des obstacles inattendus (fouilles archéologiques, recours, appels d'offres infructueux, protection de l'environnement, ...), qui pèsent lourdement sur la réalisation et l'achèvement des projets.
Source : SGA/DAR
La mise en oeuvre du plan d'accompagnement risque donc d'être plus longue que prévu et les engagements risquent de peser sur le budget de la défense. Le montant des prévisions de décaissement du FRED pour les restructurations 2008-2015 apparaît en décalage de 1 à 2 ans par rapport à celles des engagements.
Dans l'état actuel des prévisions, le décaissement du FRED en accompagnement des restructurations 2008-2015 devrait être de 36 millions d'euros en 2014, 43 en 2015, 21 en 2016, 20 en 2017 et 16 en 2018.
4. Le dispositif fiscal présente un bilan contrasté
Le p l an d'accompagnement comportait un volet fiscal important puisqu'il était valorisé à hauteur de 735 millions d'euros, soit 70% des engagements de l'État. Vos rapporteurs s'étaient étonnés de ne pas obtenir auprès de la DAR le moindre élément de suivi de la mise en oeuvre de ces dispositifs et de leur effet. Cette année, sans doute, dans la perspective de reconduction ou d'adaptation de ces dispositifs pour accompagner les restructurations qui seront engagées dans le cadre de la loi de programmation militaire 2014-2019, le ministère de la défense a recueilli quelques éléments d'appréciation sur ce dispositif qui relève pour sa partie fiscale des DDFiP et pour sa partie sociale de l'URSSAF.
La DATAR et le ministère de la défense ont adressé un questionnaire aux 22 préfets concernés par les 23 ZRD afin d'établir un bilan de l'application de ce dispositif.
Ce bilan se révèle contrasté. Les difficultés rencontrées dans sa mise en oeuvre sont multiples et n'ont pas facilité l'appropriation du dispositif ZRD par les entreprises et les collectivités. Certaines sont d'ordre calendaire (décalage entre la libération effective des emprises militaires délaissées et leur cession aux collectivités territoriales...). D'autres résultent d'une trop grande complexité d'articulation de ce dispositif spécifique avec les autres dispositifs fiscaux déjà en vigueur, d'une excessive lourdeur de mise en oeuvre 31 ( * ) et d'une faible communication sur ce dispositif (absence de circulaire d'application).
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Tableau des avantages fiscaux et sociaux découlant de l'application du dispositif ZRD |
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Exonérations fiscales et crédit d'impôt |
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CRSD concernés |
Exonérations fiscales |
Crédit d'impôt |
Cumul |
bénéficiaires |
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1/23 |
2,68 M€ |
4,64 M€ |
7,3 M€ |
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Exonérations de charges sociales |
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CRSD concernés |
Exonérations de charges sociales |
Bénéficiaires |
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9/23 |
4,7 M€ |
240 |
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Il est à noter que le nombre d'entreprises bénéficiaires retenu pour ce tableau est celui du nombre le plus fort figurant pour une des années d'application, le bénéfice du dispositif s'étendant sur plusieurs années. Ce nombre est différent selon la nature fiscale ou sociale des exonérations accordées.
Au regard de ce bilan, le futur dispositif qui pourra être mis en place dans le cadre de la loi de programmation militaire 2014-2019 devra s'appuyer sur ce retour d'expérience.
5. Un bilan mitigé en termes d'emplois créés
Selon les indications fournies par la délégation aux restructurations, ces dispositifs auraient notamment permis la création de 2 000 emplois par plus de 200 entreprises soutenues dans le cadre de ces contrats.
S'agissant des aides directes aux entreprises, 30,3 millions d'euros ont été accordés, pour la création de 5 004 emplois. L'aide directe aux entreprises, accordée principalement par la commission nationale du FRED jusqu'en 2012, le sera désormais davantage à travers les commissions locales créées dans le cadre de la moitié des CRSD et PLR signés.
* 29 Rapport pour avis http://www.senat.fr/rap/a12-150-7/a12-150-7.html
* 30 http://www.senat.fr/rap/l13-050/l13-05020.html#toc588
* 31 Non concordance fréquente entre les périmètres définis par les élus pour les contrats de redynamisation de site défense et celui des ZRD.