EXAMEN DES ARTICLES
Article 2 (articles L. 1511-1 du code général des collectivités territoriales, L. 711-8 du code de commerce, 5-5 du code de l'artisanat et 50 de la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique) - Compétence de la région en matière économique et schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation
Commentaire : cet article porte sur l'étendue de la compétence des régions en matière économique ainsi que sur le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation.
I. Le droit en vigueur
Le code général des collectivités territoriales (CGCT) comporte trois définitions de principe du rôle de la région en matière de développement économique :
- selon l'article L. 1511-1, figurant dans la partie du CGCT consacrée au développement économique, la région « coordonne sur son territoire les actions de développement économique des collectivités territoriales et de leurs groupements, sous réserve des missions incombant à l'État » ;
- d'après l'article L. 4211-1, relatif aux attributions de la région, elle « a pour mission , dans le respect des attributions des départements et des communes et, le cas échéant, en collaboration avec ces collectivités et avec l'État, de contribuer au développement économique, social et culturel de la région.» ;
- enfin l'article L. 4221-1, qui concerne les compétences du conseil régional, précise que celui-ci « a compétence pour promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région et l'aménagement de son territoire et pour assurer la préservation de son identité, dans le respect de l'intégrité, de l'autonomie et des attributions des départements et des communes. ».
Pour définir le régime et décider de l'octroi d' aides aux entreprises , l'article L. 1511-2 confie le rôle principal à la région puisque les départements, les communes et de leurs groupements ne peuvent participer au financement de ces aides que dans le cadre d'une convention passée avec elle ou avec son accord.
Ce rôle de coordination, comporte des dérogations permettant aux autres collectivités territoriales, dans certains domaines, d'agir sans en référer à la région.
La compétence régionale prévue par l'article L. 1511-2 en matière d'aides aux entreprises s'exercice ainsi « sans préjudice des dispositions » concernant :
- les aides à l'immobilier d'entreprise (art. L. 1511-3), aux structures d'appui à la création d'entreprise (art. L. 1511-7) ou destinées à favoriser le maintien ou l'installation de professionnels de santé (art. L. 1511-8) ;
- et les différentes modalités d'intervention propres aux communes et aux départements (garanties d'emprunt, maintien des services nécessaires à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural, aides en faveur des entreprises en difficulté, aides aux entreprises de spectacle cinématographique, ...).
L'article L. 1511-5 prévoit également que les collectivités collectivité territoriales autre que la région peuvent intervenir pour compléter les aides aux entreprises, mentionnés aux articles L. 1511-2 et L. 1511-3, par une convention passée avec l'État, et donc sans que l'accord de la région soit requis.
II. Le projet de loi initial
S'articulant avec l'article 1 er du projet de loi qui prévoit la suppression de la clause de compétence générale, l'article 2 définit la compétence des régions en matière économique.
Le paragraphe I de cet article prévoit tout d'abord, dans une affirmation de principe, que la région est la collectivité territoriale responsable , sur son territoire, de la définition des orientations en matière de développement économique (alinéa 3).
S'agissant des modalités d'exercice de cette compétence, l'article 2 précise ensuite que le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation définit les orientations dans quatre domaines : l'aide aux entreprises, le soutien à l'internationalisation, les aides à l'investissement immobilier ainsi que les aides à l'innovation des entreprises. Le schéma régional doit également organiser la complémentarité des actions menées, sur le territoire régional, par les collectivités territoriales et leurs groupements en matière d'aide aux entreprises. Enfin, le schéma régional doit veiller à ce que ces aides ne contribuent pas aux délocalisations d'activités économiques au sein de la région ou d'une région limitrophe (alinéa 4).
Le schéma de développement économique doit être adopté par le conseil régional dans l'année qui suit le renouvellement général des conseils régionaux après avoir fait l'objet d'une concertation au sein de la conférence territoriale de l'action publique et avec les organismes consulaires (alinéa 5).
L'article 2 prévoit cependant un régime particulier pour les orientations applicables sur le territoire d'une métropole : elles doivent être adoptées conjointement par les instances délibérantes de la métropole concernée et de la région. À défaut d'accord, les orientations adoptées par la métropole concernée prennent en compte le schéma régional. Elles sont adressées à la région dans les six mois qui suivent l'adoption du schéma régional (alinéa 6).
Le schéma régional applicable sur le territoire d'une métropole doit être approuvé par arrêté du représentant de l'État. (alinéa 7).
Enfin, le premier paragraphe de l'article 2 précise que, hors métropoles et métropole de Lyon, les actes des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière d'intervention économique sont compatibles avec ce schéma. Les actes des métropoles et de la métropole de Lyon sont compatibles avec les seules orientations du schéma applicables sur leur territoire (alinéa 7).
Les paragraphes II et III prévoient que les stratégies des chambres de commerce et d'industrie de région et des chambres de métiers et de l'artisanat sont compatibles avec le schéma de développement économique, d'innovation et d'internationalisation adopté par la région.
Le paragraphe IV vise à renforcer la représentation des conseils régionaux au sein du conseil d'administration d'UBIFrance.
Enfin, le paragraphe V prévoit l'application de l'article 2 à compter du 1 er janvier 2016.
III. La position de votre commission
Favorable au principe du renforcement du rôle stratégique de la région en matière de développement économique, votre rapporteure pour avis estime, pour l'essentiel, nécessaire de réaménager les dispositions de l'article 2 relatives au schéma régional de développement économique d'innovation et d'internationalisation : pour être opérationnel et susciter l'adhésion des territoires, le schéma doit être co-élaboré, soumis pour avis à la conférence territoriale de l'action publique et décliné par des conventions territoriales d'exercice concerté.
La commission a adopté, à l'initiative de sa rapporteure, quatre amendements à cet article.
Le premier prévoit une nouvelle rédaction du troisième alinéa - « chapeau » - de l'article 2 de façon à préciser que la compétence de la région pour définir les orientations en matière de développement économique s'exerce sur la base d'une concertation préalable avec les autres collectivités territoriales, les intercommunalités et l'État.
Le deuxième amendement vise à intégrer dans le schéma régional de développement économique les entreprises de l' économie sociale et solidaire , en cohérence avec les dispositions de l'article 7 de la loi du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire qui prévoit que la région élabore une stratégie régionale dans ce domaine en concertation avec la chambre régionale de l'économie sociale et solidaire ainsi qu'avec les organismes et entreprises de l'économie sociale et solidaire.
Le troisième a pour but de favoriser la « montée en gamme » des schémas régionaux, en organisant trois étages de concertation, d'élaboration et de contractualisation. Il s'agit de garantir la pertinence des schémas et de leur permettre de susciter l'adhésion des collectivités et des groupements compétents.
- L'amendement pose, tout d'abord, le principe de l' élaboration conjointe du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation.
- Il prévoit ensuite que le projet de schéma régional est soumis pour avis à la conférence territoriale de l'action publique (CTAP).
- La reconnaissance du rôle de chef de file des régions en matière de développement économique et le renforcement de leurs compétences exclusives dans un certain nombre de domaines n'épuisent pas la question de la coordination des acteurs et de leurs stratégies. Les schémas, qui demeureront des documents de portée générale, ne suffiront pas à territorialiser les stratégies économiques. C'est pourquoi l'amendement propose de décliner le schéma régional à travers des conventions territoriales d'exercice concerté des compétences , prévues au paragraphe V de l'article L. 1111-9-1 du CGCT. Cet outil contractuel doit porter sur les compétences partagées et plus encore sur les compétences exclusives des communes et des intercommunalités, comme l'immobilier d'entreprise, en les articulant avec les orientations du schéma régional.
Afin de privilégier l'intelligence territoriale et la recherche d'accords entre les acteurs publics locaux, l'amendement prévoit que la convention territoriale d'exercice concerté fixe les règles de nature prescriptive que les signataires s'engagent à respecter. Cet accord préalable permet d'éviter de caractériser la tutelle d'une collectivité sur une autre.
Le quatrième amendement adopté par la commission vise à éviter de différencier excessivement le traitement des métropoles s'agissant de la prise en compte du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation. Conformément au principe d'égalité, il prévoit la suppression de l'alinéa 6 de l'article 2 du projet de loi qui aurait pour effet de créer un régime dérogatoire pour les métropoles en matière d'aide aux entreprises et à l'immobilier d'entreprise. L'amendement modifie, par cohérence, les alinéas 7 et 8 du même article.
Il convient de rattacher à ce bloc d'amendements portant sur l'article 2 du projet de loi un cinquième amendement adopté par la commission à l'initiative de la rapporteure pour avis, tendant à créer un article additionnel après l'article 2. Il s'agit de permettre aux organismes consulaires d'être associés aux conventions visant à une bonne mise en oeuvre du schéma régional. Sans leur permettre de devenir parties prenantes de l'ensemble des négociations qui auront lieu entre collectivités, leur légitimité n'étant pas de même nature, cet amendement prévoit des annexes spécifiques aux conventions organisant les relations entre les collectivités et les organismes consulaires.
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Votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié. |
Article 3 (articles L. 1511-2, L.
1511-3, L. 1511-7, L. 3231-1, L. 4211-1, L. 1511-5, L. 3231-3, L.
3232-1, L. 3231-7, L. 3231-4 et L. 1111-9 du code général des
collectivités territoriales) - Compétence exclusive de la
région pour définir les régimes d'aides aux entreprises et
dérogation pour les aides à l'immobilier d'entreprises.
Commentaire : cet article vise à établir la compétence exclusive de la région pour définir les régimes d'aides aux entreprises dérogation pour les aides à l'immobilier d'entreprises.
I. Le droit en vigueur
Vue générale - Pour définir le régime et décider de l'octroi d'aides aux entreprises, l'article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales confie le rôle principal à la région puisque les départements, les communes et de leurs groupements ne peuvent participer au financement de ces aides que dans le cadre d'une convention passée avec elle ou avec son accord.
Ce rôle de coordination, comporte des dérogations permettant aux autres collectivités territoriales, dans certains domaines, d'agir sans en référer à la région.
La compétence régionale prévue par l'article L. 1511-2 en matière d'aides aux entreprises s'exercice ainsi « sans préjudice des dispositions » concernant :
- les aides à l'immobilier d'entreprise (art. L. 1511-3), aux structures d'appui à la création d'entreprise (art. L. 1511-7) ou destinées à favoriser le maintien ou l'installation de professionnels de santé (art. L. 1511-8) ;
- les différentes modalités d'intervention propres aux communes et aux départements (garanties d'emprunt, maintien des services nécessaires à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural, aides en faveur des entreprises en difficulté, aides aux entreprises de spectacle cinématographique,...).
L'article L. 1511-5 prévoit également que les collectivités territoriales autre que la région peuvent intervenir pour compléter les aides aux entreprises, mentionnés aux articles L. 1511-2 et L. 1511-3, par une convention passée avec l'État, et donc sans que l'accord de la région soit requis.
Panorama détaillé du droit en vigueur.
L'article L. 1511-2 du CGCT indique que le conseil régional définit le régime et décide de l'octroi des aides aux entreprises dans la région qui revêtent la forme de prestations de services, de subventions, de bonifications d'intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations. Il peut déléguer la gestion de ces avances à des établissements publics.
Les départements, les communes et leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides dans le cadre d'une convention passée avec la région. Toutefois, en cas d'accord de la région, la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales auteur du projet d'aide ou de régime d'aides peut le mettre en oeuvre.
L'article L. 1511-3 relatif à l'immobilier d'entreprise, plafonne le montant des aides que les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent attribuer sous forme de subventions, de rabais sur le prix de vente, de location ou de location-vente de terrains nus ou aménagés ou de bâtiments neufs ou rénovés.
L'article L. 1511-5 , qui a pu être qualifié de mécanisme de sauvegarde permettant de s'affranchir d'un refus d'intervention ou d'une carence de la région, dispose qu'un convention peut être conclue entre l'Etat et une collectivité territoriale autre que la région ou un groupement pour compléter les aides ou régimes d'aides mentionnés aux articles L. 1511-2 et L. 1511-3. Une copie de la convention est en ce cas portée à la connaissance du président du conseil régional par le représentant de l'État dans la région.
L'article L.1511-7 permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements de verser, dans la limite d'un plafond fixé par décret, des subventions aux organismes ayant pour objet de participer à la création ou à la reprise d'entreprises. Une convention conclue avec l'organisme bénéficiaire de la subvention doit alors fixer les obligations de ce dernier et les conditions de reversement de l'aide.
II. Le projet de loi initial
L'article 3 vise à établir la compétence exclusive de la région pour définir les régimes d'aides aux entreprises dans le cadre de l'article L. 1511-2 du CGCT. Une exception est prévue pour les aides à l'immobilier d'entreprises. Il clarifie les règles existantes et renforce le rôle des régions, tout en permettant aux autres niveaux de collectivités d'intervenir avec l'accord de la région, ou directement mais dans des cas spécifiquement prévus par la loi.
- Le 1° du paragraphe I de l'article 3 vise, d'abord, à modifier l'article L. 1511-2 en prévoyant que le conseil régional est seul compétent pour définir les régimes d'aides et décider de l'octroi des aides aux entreprises dans la région. Il s'agit des aides dont l'objet est la création et l'extension d'activités économiques, sous forme de prestations de services, de subventions, de bonifications d'intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations. Le conseil régional pourrait cependant déléguer tout ou partie de l'octroi de ces aides aux collectivités territoriales et à leurs groupements dans les conditions prévues à l'article L. 1111-8. Il pourrait également déléguer la gestion des avances à des établissements publics (alinéa 3).
Dans le cadre d'une convention passée avec la région, les autres collectivités territoriales et leurs groupements peuvent participer au financement des aides et régimes d'aides mis en place par la région (alinéa 4).
Une exception est prévue pour les aides à l'immobilier d'entreprises (cf. infra 2° du paragraphe II).
Dans ce cadre, seule la région dispose d'un pouvoir d'initiative. L'intervention des autres collectivités et groupements s'inscrit dans le cadre défini par la région. Ils peuvent ainsi compléter les aides régionales en passant une convention avec celle-ci. La région peut aussi déléguer en tout ou partie l'octroi des aides aux collectivités territoriales et à leurs groupements. La région est la seule collectivité à disposer dorénavant d'une compétence de plein droit pour accorder des aides à des entreprises en difficulté, dans le respect des règles communautaires en matière de concurrence. Les autres collectivités territoriales ne pourront, là aussi, intervenir que dans le cadre d'une convention passée avec la région ;
Le 1° du paragraphe I de l'article 3 prévoit également, à l'article L. 1511-2, lorsque la protection des intérêts économiques et sociaux de la population l'exige, que le conseil régional peut accorder des aides à des entreprises en difficulté . Les modalités de versement des aides et les mesures de redressement qui en sont la contrepartie font l'objet d'une convention entre la région et l'entreprise. Les autres collectivités territoriales et leurs groupements disposant de moyens adaptés à la conduite de ces actions peuvent participer au financement des aides dans le cadre d'une convention passée avec la région (alinéa 6).
- Par dérogation au principe de compétence exclusive de la région en matière d'aide aux entreprises, le 2° du paragraphe I de l'article 3 vise à modifier l'article L. 1511-3 qui concerne les aides à l'immobilier d'entreprise . Le projet de loi prévoit que les communes, la métropole de Lyon et, lorsque la compétence leur a été transférée, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont seuls compétents, dans le respect du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation pour attribuer des aides à l'investissement immobilier des entreprises, ainsi que des aides à la location de terrains ou d'immeubles.
Ces aides prennent notamment la forme de subventions, de rabais sur le prix de vente, de location ou de location-vente de terrains nus ou aménagés ou de bâtiments neufs ou rénovés, de prêts, d'avances remboursables ou de crédit-bail à des conditions plus favorables que les conditions du marché. Le montant des aides est calculé par référence aux conditions du marché, selon des règles de plafond et de zone déterminées par voie réglementaire. Ces aides donnent lieu à l'établissement d'une convention et sont versées soit directement à l'entreprise bénéficiaire, soit au maître d'ouvrage, public ou privé, qui en fait alors bénéficier intégralement l'entreprise. Les régions peuvent intervenir en complément des collectivités territoriales et groupements visés au premier alinéa dans le cadre d'une convention passée avec ceux-ci (alinéa 8).
La compétence des communes, de la métropole de Lyon et, en cas de transfert, des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre en matière d'aides à l'immobilier d'entreprise est ainsi confirmée. Cette compétence doit cependant s'exercer dans le respect des orientations du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation. Les régions pourront apporter leur contribution dans le cadre de conventions avec les EPCI à fiscalité propre ou les communes ou, le cas échéant, la métropole de Lyon ;
- Le 3° du paragraphe I de l'article 3, qui vise à modifier l'article L. 1511-7 , limite aux seules régions, métropole de Lyon et métropoles la compétence de plein droit pour soutenir des organismes de participation à la création ou à la reprise d'entreprises. Les autres collectivités ne peuvent intervenir que dans le cadre d'une convention passée avec la région
- Le 4° du paragraphe I de l'article 3, qui vise à supprimer la référence à l'article L. 3231-3 dans l'article L. 3231-1, prend acte de la suppression de la compétence de plein droit des départements pour accorder des aides aux entreprises en difficulté et pour assurer de façon directe une intervention en faveur du maintien des services économiques nécessaires à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural. Cependant, de nouvelles modalités d'intervention du département sur ce dernier thème sont prévues par le titre II du présent projet de loi, en lien avec leur compétence de solidarité territoriale.
- Le 5° tire les conséquences de la compétence de la région en matière économique et procède à la réécriture de cette dernière au livre II de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales.
Il lève également, pour les seules régions, l'interdiction de participer au capital des sociétés commerciales . Par ailleurs, il maintient, pour les métropoles et la métropole de Lyon, et prévoit pour les régions la possibilité d'entrer au capital des sociétés ayant pour objet l'accélération du transfert de technologies (SATT). Les autres collectivités pourront participer à ces sociétés en accompagnement de la région et dans le cadre d'une convention passée avec celle-ci. Il modifie les dispositions encadrant la souscription de parts dans les fonds communs de placement à risques pour les mettre en cohérence avec les possibilités offertes par la réglementation communautaire des aides d'État.
Enfin, il confère à la région le rôle de soutien des pôles de compétitivité mentionnés à l'article 24 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 situés sur leur territoire.
- Le 6° tire les conséquences de l'attribution d'une compétence exclusive à la région sur les compétences des départements en matière économique et abroge les dispositions conférant une compétence aux départements en ces matières (soutien aux entreprises en difficulté, participation aux sociétés de garantie...).
Il supprime également la compétence des départements en matière d'aide à l'équipement rural (article L. 3232-1). Les dispositions introduites par le présent projet de loi à l'article L. 1111-10 autorisant les départements à contribuer, pour des raisons de solidarité territoriale, au financement d'opérations d'investissement en faveur, notamment, d'entreprises de services marchands nécessaires aux besoins de la population en milieu rural, ont vocation à s'y substituer.
Enfin, est abrogée la possibilité pour les collectivités territoriales autres que la région de mettre en oeuvre une aide ou leurs propres régimes d'aides sans l'accord de la région mais avec l'accord du préfet (article L. 1511-5).
- Le 7° cantonne la faculté offerte au département de garantir ou de cautionner des emprunts à ceux contractés par des organismes d'habitation à loyer modérés, des SEM ou à ceux contractés pour financer certaines opérations, notamment en matière d'aménagement.
- Le 8° tire les conséquences du renforcement de la compétence de la région en matière de développement économique. Il supprime, dans la liste des compétences dont la région est chargée d'organiser les modalités d'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, en qualité de chef de file, les champs relatifs au développement économique, au soutien à l'innovation et à l'internationalisation.
III. La position de votre commission
L'article 3 affirme la compétence exclusive de la région pour définir les régimes d'aides aux entreprises dans le cadre de l'article L. 1511-2 du CGCT. Une exception est prévue pour les aides à l'immobilier d'entreprises. Il clarifie les règles existantes et renforce le rôle des régions, tout en permettant aux autres niveaux de collectivités d'intervenir avec l'accord de la région, ou directement mais dans des cas spécifiquement prévus par la loi.
Votre rapporteure pour avis a soumis à la commission l'idée de maintenir dans le droit en vigueur le mécanisme de sauvegarde prévu par l'article L. 1511-5 du code général des collectivités territoriales. Ce dispositif permet, dans certaines conditions, à une collectivité territoriale de s'affranchir d'un refus d'intervention ou de la carence de la région en passant une convention avec l'État pour compléter les dispositifs existants d'aides aux entreprises. Une copie de la convention est alors portée à la connaissance du président du conseil régional par le représentant de l'État dans la région. La commission, a cependant été soucieuse d'éviter d'introduire une dérogation à la compétence économique régionale prévue par le projet de loi et n'a pas maintenu un tel mécanisme.
A l'initiative de sa rapporteure pour avis, votre commission a adopté un amendement qui vise à garantir l'égalité de traitement des collectivités territoriales et de leurs groupements compétents en matière de mécénat et d'aide aux organismes participant à la création d'entreprises.
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Votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié. |
Article 4 (articles L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, L. 111-2, L.131-3, L. 132-2, L. 161-3, L. 131-1, L. 131-6, L. 131-7 et L. 132-1 du code du tourisme) - Ajout du tourisme à la liste des compétences soumise au chef de filât régional
Commentaire : cet article ajoute le tourisme à la liste des compétences soumise au chef de filât régional.
I. Le droit en vigueur
Son socle, qui figure à l'article L. 111-1 du code du tourisme 2 ( * ) , est le principe de la compétence partagée entre l'Etat, les régions, les départements et les communes dans le domaine du tourisme assorti de l'obligation d'exercer ces compétences de façon coopérative et coordonnée.
L'article L.111-2 du même code précise que les collectivités territoriales :
- sont associées à la mise en oeuvre de la politique nationale du tourisme ;
- et qu'elles conduisent, dans le cadre de leurs compétences propres et de façon coordonnée, des politiques dans le domaine du tourisme.
Le paragraphe II de l'article L.1111-9 du CGCT dresse la liste des huit compétences 3 ( * ) pour lesquelles la région est chargée d'organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Le tourisme ne figure pas parmi ces compétences .
L'article L. 131-3 du code du tourisme prévoit, par principe, la création dans chaque région d'un comité régional du tourisme. Ce texte autorise cependant le maintien dérogatoire de plusieurs comités régionaux du tourisme dans les régions comptant plus d'un comité régional du tourisme au 13 janvier 1987. La loi autorise également le maintien d'un comité régional du tourisme commun à deux régions, lorsqu'un tel comité existe à cette même date. Dans ce cas, les deux conseils régionaux exercent conjointement les attributions dévolues au conseil régional par le présent chapitre.
II. Le projet de loi initial
Le paragraphe I de l'article 4 du projet de loi prévoit de compléter l'article L.1111-9 du CGCT pour ajouter le tourisme à la liste des compétences soumise au chef de filât régional .
Le paragraphe II de l'article 4 propose, tout d'abord, une nouvelle rédaction de l'article L. 111-2 du code du tourisme dont l'objet est d'instituer un chef de filât régional en matière de tourisme et de confier à la région l'élaboration du schéma régional de développement touristique.
- La région serait ainsi chargée d'organiser, en qualité de chef de file au sens de l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs groupements dans le domaine du tourisme.
- La région élaborerait également le schéma régional de développement touristique qui fixe les objectifs stratégiques d'aménagement, de développement et de promotion touristiques. Le schéma doit préciser les actions des collectivités en matière de promotion, d'investissement et d'aménagement touristique du territoire.
La nouvelle rédaction envisagée pour l'article L. 111-2 du code du tourisme précise que le schéma régional de développement touristique tient lieu de convention territoriale d'exercice concerté de la compétence en matière de tourisme et est adopté selon les modalités prévues aux V et VI de l'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales.
Le schéma doit porter sur les modalités de financement et de mutualisation des services et peut prévoir la fusion d'organismes locaux de tourisme de la région, des départements, des communes et de leurs groupements.
Ce même paragraphe II de l'article 4 prévoit ensuite une nouvelle rédaction de l'article L. 131-3 du code du tourisme prévoyant la possibilité, pour le conseil régional, de créer un comité régional du tourisme qui prépare et met en oeuvre la politique touristique de la région. De plus, ce paragraphe II prévoit que plusieurs régions ou plusieurs départements peuvent s'associer pour conduire leurs actions touristiques au sein d'un comité du tourisme commun, par délibérations concordantes de leurs organes délibérants
Le paragraphe III prévoit enfin que l'article 4 est applicable à compter du 1 er janvier 2016 .
III. La position de votre commission
Pour l'essentiel, cet article 4 porte sur l'instauration, en matière de tourisme, d'une collectivité chef de file au niveau régional, élaborant de façon concertée un document de planification unique, en s'appuyant sur le mécanisme de coordination de l'action publique dans les domaines de compétences partagées mis en place par la loi du 27 janvier 2014.
A l'initiative de sa rapporteure pour avis, la commission a adopté un amendement qui prévoit une élaboration conjointe du schéma dédié au tourisme au plan régional, en pleine cohérence avec le maintien d'une compétence partagée.
Cet amendement prévoit également d'articuler cette compétence partagée dans le cadre d'une convention territoriale d'exercice concerté, d'ores et déjà prévue par le code général des collectivités territoriales. Il convient de rappeler que ce mécanisme contractuel permet à la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) d'organiser l'intervention des collectivités dans les domaines pour lesquels un chef de file a été désigné (V et VI de l'article L. 1111-9-1). Elle est opposable aux seuls collectivités territoriales et établissements publics qui l'ont signée, après approbation de leurs organes délibérants. S'agissant des compétences partagées pour lesquelles un chef de file n'a pas été désigné, chaque collectivité territoriale ou EPCI à fiscalité propre, attributaire de cette compétence, peut formuler des propositions de rationalisation de son exercice (VII de l'article L. 1111-9-1).
Il s'agit donc d'aller au-delà d'un simple débat en permettant aux collectivités de s'organiser pour la mise en oeuvre concertée et rationalisée des politiques touristiques.
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Votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié. |
Article 6 (article L. 4251-1, et articles L. 4251-2, L. 4251-3, L. 4251-4, L. 4251-5, L. 4251-6, L. 4251-7 et L. 4251-8 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) - Schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire
Commentaire : cet article crée un schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire.
I. Le droit en vigueur
L'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales dispose que le plan de la région est constitué par le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire prévu à l'article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 portant répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.
Ce plan fixe les orientations mises en oeuvre par la région soit directement, soit par voie contractuelle avec l'État, d'autres régions, les départements, les communes ou leurs groupements, les entreprises publiques ou privées, les établissements publics ou toute autre personne morale.
Le droit en vigueur prévoit une pluralité de schémas régionaux dans le domaine de l'aménagement du territoire.
- Le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT), prévu par l'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales est élaboré par la région après avis des conseils généraux des départements concernés et du conseil économique, social et environnemental régional afin de fixer « les orientations fondamentales, à moyen terme, du développement durable du territoire régional ». Dépourvu de tout caractère contraignant, le SRADT constitue un document indicatif qui ne s'inscrit pas dans la hiérarchie des normes.
- Le schéma régional des infrastructures de transport (SRIT) prévu par les articles L. 1213-1 et suivants du code des transports, est élaboré par la région en association avec l'État, dans le respect des compétences des départements et en concertation avec les communes et leurs groupements, afin de rendre plus efficace l'utilisation des réseaux et équipements existants, favoriser la complémentarité entre les modes de transports et entre les opérateurs. Ce schéma n'a qu'une valeur indicative.
- Le schéma régional de l'intermodalité (SRI), prévu par l'article L. 1213-3-1 du code des transports, est élaboré par la région. Il assure la cohérence des services de transport public et de mobilité offerts aux usagers pour favoriser la complémentarité des réseaux, dans le respect des compétences de chacune des autorités organisatrices de transport du territoire. Le plan de déplacements urbains est compatible avec le schéma régional de l'intermodalité.
- Le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) est élaboré, en application de l'article L. 371-3 du code de l'environnement, conjointement par la région et l'État. Un comité régional « trames verte et bleue » est créé dans chaque région et le projet de SRCE est soumis à enquête publique, transmis aux communes concernées et soumis pour avis aux départements, aux métropoles, aux communautés urbaines, aux communautés d'agglomération, aux communautés de communes, aux parcs naturels régionaux et aux parcs nationaux situés en tout ou partie dans le périmètre du schéma. Le SRCE est approuvé par arrêté du préfet. Les collectivités territoriales et leurs groupements compétents en matière d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme ont une obligation de prise en compte des SRCE lors de l'élaboration ou de la révision de leurs documents d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme.
- Le schéma régional climat-air-énergie (SRCAE), prévu par l'article L. 222-1 du code de l'environnement, est élaboré conjointement par le préfet de région et le président du conseil régional, qui s'appuient sur un comité de pilotage rassemblant les représentants de l'État, des établissements publics, ainsi que sur un comité technique réunissant l'ensemble des acteurs et parties prenantes. Il définit les objectifs de lutte contre le réchauffement climatique et de s'y adapter. Ce schéma n'a pas de caractère prescriptif.
- La charte de parc naturel régional (charte de PNR) est élaborée, en application des articles L. 333-1 à L. 333-4 du code de l'environnement, par la région avec l'ensemble des collectivités territoriales concernées. Les documents d'urbanisme doivent être compatibles avec la charte de PNR (article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme).
Six autres documents régionaux ont, de manière connexe, des incidences sur l'aménagement du territoire et l'urbanisme : le schéma interrégional de massif , prévu à l'article 9 bis de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ; le schéma interrégional du littoral , prévu à l'article 40-A de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ; le plan climat air énergie , prévu par l'article L. 229-26 du code de l'environnement; le plan régional ou interrégional de prévention et de gestion des déchets dangereux , prévu par l'article L. 541-13 du code de l'environnement, et le schéma régional des carrières , prévu par l'article L. 515-3 du code de l'environnement.
Il convient également d'ajouter à cette liste plusieurs autres documents, comme le schéma régional d'aménagement des forêts prévu à l'article L. 4 du code forestier ou encore le schéma régional de développement touristique prévu à l'article L. 131-1 du code du tourisme.
Enfin, à une échelle différente de celle de la région, le schéma de mise en valeur de la mer (SMVM) a été introduit par la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État pour succéder aux schémas d'aptitude et d'utilisation de la mer. Avec ce schéma, l'État, propriétaire et gestionnaire du domaine public maritime, peut imposer des prescriptions, y compris sur les espaces terrestres attenants, dès lors qu'elles sont nécessaires à la préservation du milieu marin et littoral. Son approbation par décret en Conseil d'État lui confère les mêmes effets juridiques qu'une directive territoriale d'aménagement.
II. Le projet de loi initial
L'article 6 du projet de loi crée un schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT) élaboré par la région, avec une valeur prescriptive. Légistiquement, il remplace le chapitre I er du titre V du livre II de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales, relatif au plan de la région, par un chapitre relatif au schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (article L. 4251-1 et articles L. 4251-2 à L. 4251-8 nouveaux).
S'agissant de son contenu, l'article 6 prévoit que le SRADDT intègre obligatoirement les actuels schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie, les schémas régionaux de l'intermodalité, et les plans régionaux de prévention et de gestion des déchets.
Les régions auraient cependant la possibilité de compléter le SRADDT avec une ou plusieurs autres thématiques en lien avec l'aménagement du territoire et d'ajouter à titre optionnel d'autres schémas, comme les chartes de parcs naturels régionaux, les schémas régionaux d'aménagement des forêts, les schémas régionaux de développement touristique, ou encore les plans climat air énergie.
L'élaboration du SRADDT, prévue par l'article 2, est pilotée par le conseil régional, en concertation avec l'État, les principales collectivités territoriales concernées, leurs groupements, les chambres consulaires, et toute autre organisation souhaitée par le conseil régional sur le projet de schéma. Le projet de schéma fait l'objet de procédures d'évaluation environnementale et d'enquête publique. Il est ensuite approuvé par arrêté du représentant de l'État dans la région, ce qui confère au schéma sa valeur prescriptive. Avant approbation, le préfet de région peut demander au conseil régional de modifier le projet de schéma, pour des motifs liés à la conformité aux textes législatifs et réglementaires en vigueur, à la cohérence du projet avec les politiques de l'État ou à l'existence d'un intérêt général.
L'article L. 4251-4 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de l'article 2 du projet de loi, prévoit que le SRADDT a une valeur prescriptive à l'égard des documents d'urbanisme (SCoT, PLU) élaborés par les communes ou leurs groupements. Cependant, le SRADDT ne serait pas opposable de la même manière pour l'ensemble de ses dispositions . D'une part, les orientations stratégiques et les objectifs régionaux fixés par ce schéma ont vocation à s'inscrire dans le long terme, et sont par nature généralistes. Ils ne créent donc pas d'obligations précises et l'article L. 4251-4 prévoit donc un rapport de « prise en compte » entre les dispositions relatives aux objectifs et orientations et les documents d'urbanisme des collectivités de niveau inférieur. En revanche, les normes fixées dans le fascicule à chapitres thématiques s'imposent aux documents d'urbanisme dans un rapport de compatibilité afin d'assurer une plus grande cohérence de l'action publique locale.
III. La position de votre commission
Cet article instaure une collectivité chef de file au niveau régional, élaborant de façon concertée un document de planification unique qui s'efforce de rationaliser les multiples schémas existants.
A l'initiative de sa rapporteure pour avis la commission a adopté un amendement qui vise à intégrer pleinement l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et des conseils généraux concernés à l'élaboration du projet de schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire.
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Votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié. |
Article 18 (article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales) - Renforcement du bloc des compétences obligatoires des communautés de communes par un volet touristique
Commentaire : cet article vise à renforcer le bloc des compétences obligatoires des communautés de communes.
I. Le droit en vigueur
Dans la partie du code général des collectivités territoriales consacrée aux établissements publics de coopération intercommunale, l'article L. 5214-16 traite des compétences des communautés de communes.
Le I de ce texte indique que la communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres, pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire, les compétences relevant de chacun des deux groupes relatifs à l'aménagement de l'espace et aux actions de développement économique intéressant l'ensemble de la communauté.
Le tourisme , qui fait l'objet de l'examen pour avis de la commission des affaires économiques, ne figure donc pas dans les compétences exercées de plein droit par les communautés de communes .
II. Le texte du projet de loi
Son article 18 a pour objet de renforcer le bloc des compétences obligatoires des communautés de communes et de compléter le champ des compétences optionnelles.
S'agissant des compétences obligatoires, il prévoit de compléter ce groupe par deux items : la promotion du tourisme par la création d'office de tourisme et l'aménagement, l'entretien et la gestion des aires d'accueil des gens du voyage.
En ce qui concerne les compétences optionnelles, l'article 18 ajoute une compétence relative à la création et la gestion de maisons de services au public définies par l'article 27-2 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations créé par la présente loi.
III. La position de votre commission
Pour mieux situer le contexte de cet article, il convient tout d'abord de rappeler que les années 2012 et 2013 ont été consacrées à la rationalisation de la carte intercommunale .
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Au cours de l'année 2013, le nombre d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre s'est réduit de 311, après avoir baissé de 125 en 2012. Le nombre de communautés de communes s'établit à 1 903 en 2014 contre 2 223 en 2013. A l'opposé, les communautés d'agglomération on vu leur nombre augmenter de 9, en solde net, au cours de la même période. En 2013, 20 nouvelles communautés d'agglomération sont issues de la fusion de communautés d'agglomération et de communautés de communes, 6 de la transformation d'une communauté de communes et 4 d'une création ex nihilo. A l'inverse, 20 communautés d'agglomération existantes début 2013 ont été fusionnées tandis qu'une a été dissoute. En l'espace d'un an, la quasi-totalité des communes isolées ont été rattachées à un EPCI à fiscalité propre. De plus, ceux-ci ont désormais une taille plus importante et englobent des populations plus nombreuses conformément aux orientations des schémas départementaux de coopération intercommunale qui ont porté l'objectif d'une taille minimale, hors zone de montagne, à 5 000 habitants. Ainsi, la population moyenne des groupements à fiscalité propre atteint près de 29 000 habitants au 1 er janvier 2014 contre 23 000 début 2012. 29 % des EPCI à fiscalité propre regroupent aujourd'hui plus de 20 000 habitants, 58 % plus de 10 000 habitants et seuls 13 % sont composés de moins de 5 000 habitants. En deux ans, le nombre moyen de communes regroupées dans un EPCI à fiscalité propre est passé de 13,7 début 2012 à 17 début 2014. (Source : étude d'impact). |
La recomposition de la carte intercommunale soulève la question de l'élargissement du champ de compétence des intercommunalités. La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles comporte des avancées en ce sens, avec l'augmentation du nombre de compétences obligatoires des communautés urbaines. De plus, désormais, le conseil de la communauté de communes, à la majorité des deux tiers de ses membres, définit l'intérêt communautaire des compétences, et non plus les communes membres.
S'agissant des compétences obligatoires, l'article 18 du présent projet de loi prévoit que les communautés de communes et les communautés d'agglomération prennent obligatoirement la compétence de promotion du tourisme par la création d'un office de tourisme. Le motif avancé par le Gouvernement est que cette compétence sera « mieux exercées à l'échelle d'un territoire présenté comme un espace culturel et social cohérent ». Dans ce cadre, le Gouvernement a précisé que les offices de tourisme des communes touristiques et des stations classées de tourisme seraient transformés en bureau d'information de l'office de tourisme intercommunal, sauf lorsqu'ils deviennent le siège de l'office intercommunal.
Au cours des auditions, votre rapporteure a recueilli plusieurs séries d'observations des représentants :
- des régions, qui souhaitent intégrer le tourisme dans leur bloc de compétence exclusive ;
- du Réseau national des destinations départementales (RN2D), qui plaide pour une compétence tourisme partagée, sans chef de filât régional, assortie de schémas non pas régionaux mais conçus à l'échelle des « destinations touristiques » et d'une possibilité de mutualisation des moyens en sortant des contraintes liées aux frontières administratives ;
- de la Fédération nationale des offices de tourisme, qui est favorable au maintien de la compétence tourisme partagée, au chef de filât régional à condition que le schéma de développement touristique soit co-produit et également favorable au transfert de la compétence tourisme des communes aux intercommunalités, sauf pour les stations classées, les communes du littoral et les communes de montagne.
Votre rapporteure pour avis a été particulièrement sensible à l'argument selon lequel certaines communes ont développé une culture touristique essentielle pour leur survie économique ainsi que leur identité. Le réalisme conduit donc à s'inquiéter, tout particulièrement pour les stations classées, des conséquences d'une dépossession autoritaire de la maitrise d'un élément indispensable à leur équilibre. Cependant, la commission des affaires économiques, favorable à la mutualisation, a préféré éviter d'introduire, à ce stade de l'élaboration du texte, un régime dérogatoire pour les seules stations classées.
A l'initiative de sa rapporteure pour avis, la commission a adopté un amendement ayant pour but d'harmoniser le libellé de la compétence tourisme des communautés de communes avec celui des métropoles et communautés urbaines. L'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de la loi du 24 janvier 2014 de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles prévoit, en effet, que la communauté urbaine exerce de plein droit, au lieu et place des communes membres, un certain nombre de compétences parmi lesquelles figurent la "promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme".
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Votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié. |
Article 19 (article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales) - Compétences nécessaires aux communautés de communes pour être éligibles à une bonification de la dotation globale de fonctionnement
Commentaire : cet article complète le champ des compétences nécessaires aux communautés de communes pour être éligibles à une bonification de la dotation globale de fonctionnement.
I. Le droit en vigueur
L'article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que pour être éligibles à une bonification de la dotation globale de fonctionnement les communautés de communes doivent exercer au moins quatre des huit groupes de compétences suivants : développement économique ; aménagement de l'espace communautaire ; création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire ; politique du logement social ; politique de la ville ; collecte et traitement des déchets des ménages ; développement et aménagement sportif et assainissement.
L'éligibilité à la dotation précitée est constatée à la date à laquelle la communauté de communes remplit l'ensemble des conditions requises, par arrêté du représentant de l'État.
Le tourisme , qui fait l'objet de l'examen pour avis de la commission des affaires économiques, ne figure donc pas parmi les compétences des collectivités territoriales permettant l'éligibilité des communautés de communes à une bonification de la dotation globale de fonctionnement .
II. Le projet de loi initial
L'article 19 a pour objet de compléter le champ des compétences nécessaires aux communautés de communes pour être éligibles à une bonification de la dotation globale de fonctionnement en ajoutant, à l'article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales, la promotion du tourisme par la création d'offices de tourisme, l'aménagement, l'entretien et la gestion des aires d'accueil des gens du voyage et la création et la gestion de maisons de services au public.
III. La position de votre commission
Elle propose, à cet article 19, un amendement de coordination portant sur le libellé de la compétence tourisme.
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Votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié. |
Article 20 (article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) - Renforcement du bloc des compétences obligatoires des communautés d'agglomération par un volet touristique
Commentaire : cet article vise à renforcer le bloc des compétences obligatoires des communautés d'agglomération.
I. Le droit en vigueur
Le I de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales fixe la liste des quatre groupes de compétences - en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace communautaire, d'équilibre social de l'habitat et de politique de la ville - que la communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres.
Le II de cet article dispose que la communauté d'agglomération doit en outre exercer au lieu et place des communes au moins trois compétences parmi les six suivantes : création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire ; assainissement des eaux usées ; eau ; protection et de mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie ; construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire et action sociale d'intérêt communautaire.
Son II bis indique que la communauté d'agglomération est titulaire du droit de préemption urbain dans les périmètres fixés par le conseil de communauté pour la mise en oeuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat.
Le III de cet article L. 5216-5 prévoit que lorsque l'exercice des compétences obligatoires est subordonné à la reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt est déterminé à la majorité des deux tiers du conseil de la communauté d'agglomération.
Le tourisme , qui fait l'objet de l'examen pour avis de la commission des affaires économiques, ne figure donc pas dans les compétences exercées de plein droit par les communautés d'agglomération .
II. Le projet de loi initial
L'article 20 prévoit de modifier l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales pour y ajouter, au titre des compétences obligatoires des communautés d'agglomération :
- la promotion du tourisme par la création d'un office de tourisme dans le respect du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation ;
- et en matière d'accueil des gens du voyage, l'aménagement, l'entretien et la gestion des aires d'accueil.
L'article 20 vise également à ajouter, dans le même article L. 5216-5 du CGCT, au titre des compétences optionnelles, la création et la gestion de maisons de services au public ainsi que la définition des obligations de service au public afférentes en application de l'article 27-2 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
III. La position de votre commission
A l'initiative de sa rapporteure pour avis, votre commission a adopté deux amendements.
- Le premier, en matière de tourisme, vise à harmoniser le libellé de la compétence tourisme des communautés d'agglomération avec celui des métropoles et communautés urbaines. L'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de la loi du 24 janvier 2014 de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles prévoit, en effet, que la communauté urbaine exerce de plein droit, au lieu et place des communes membres, un certain nombre de compétences parmi lesquelles figurent la "promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme".
- Le second prévoit que les communautés d'agglomération comprenant une population de plus de 150 000 habitants sont associées de plein droit au pilotage des pôles de compétitivité dont le siège est situé dans leur territoire. Cet amendement vise donc à conforter l'implication des grandes communautés d'agglomération dans le soutien et l'animation des pôles de compétitivité. Nombre de ces pôles ont été initiés par les communautés d'agglomération qui ont ainsi développé un savoir-faire dans la fertilisation croisée des acteurs, tout particulièrement entre la recherche et les entreprises.
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Votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié. |
Article 23 (article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) - Délégations et transferts de compétences des départements aux métropoles
Commentaire : cet article définit les délégations ou transferts de compétences des départements aux métropoles.
I. Le droit en vigueur
Selon l'article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales, la métropole est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d'un seul tenant pour élaborer et conduire un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social. Sont transformés par décret, au 1 er janvier 2015, en métropole les EPCI de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants.
Sont également prévues, à côté de ces EPCI, deux métropoles à statut particulier, créées au 1 er janvier 2016 ainsi qu'une nouvelle collectivité territoriale à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution, dénommée « Métropole de Lyon ». Au total, 14 métropoles existeront en 2016.
L'article L. 5217-2 prévoit également les compétences exercées par la métropole de plein droit, en lieu et place des communes membres.
Le IV de cet article prévoit que par convention passée avec le département, à la demande de celui-ci ou de la métropole, cette dernière exerce à l'intérieur de son périmètre, en lieu et place du département, tout ou partie des compétence dans un certain nombre de domaines
II. Le projet de loi initial
L'article 23 étend à plusieurs compétences, et en l'autorisant sous forme de délégation, le mécanisme de transfert automatique du département à la métropole créé par la loi du 27 janvier 2014.
Cet article prévoit le transfert automatique de sept compétences ou groupes de compétences du département à la métropole, dont le tourisme (alinéa 10) dès lors qu'aucune convention n'a été signée pour au moins trois de ces sept compétences ou groupes de compétences, avant le 1 er janvier 2017. Il s'agit d'inciter département et métropole à conclure un accord, le statu quo étant exclu.
L'alinéa 11 de cet article prévoit que la convention précise les compétences transférés ou délégués, les conditions financières du transfert et les conditions dans lesquelles tout ou partie des services départementaux correspondants sont transférés ou mis à la disposition de la métropole. Ces services ou parties de service sont placés sous l'autorité du président du conseil de la métropole. L'alinéa 12 précise cependant que les conventions peuvent prévoir que des services ou parties de service concernés par un transfert de compétences demeurent des services départementaux et sont mis à disposition de la métropole pour l'exercice de ses compétences.
Ces transferts s'accompagnent également d'un transfert concomitant de ressources en application de l'article L. 5217-13 du CGCT qui prévoit une compensation intégrale des charges transférées. »
III. La position de votre commission
Concrètement, cet article 23 transforme la possibilité de transfert, aujourd'hui offerte par le code général des collectivités territoriales, en une obligation, si département et métropole ne parviennent pas à s'entendre sur un certain nombre de transferts par voie de convention.
A l'initiative de sa rapporteure pour avis, la commission a adopté un amendement visant à permettre aux personnels des organismes départementaux assumant les compétences susceptibles d'être transférées ou mis à disposition des métropoles, comme les comités départementaux du tourisme ou les agences de développement touristique, en charge de la mise en oeuvre de la politique touristique du département, de pouvoir bénéficier d'une mise à disposition auprès de la métropole à qui la compétence tourisme aurait été transférée.
Ces organismes disposent d'une expertise ancienne et reconnue pouvant être utile à la métropole pour l'exercice de sa nouvelle compétence.
Plus généralement, se pose la question du devenir des 2 000 personnes employées aujourd'hui dans un comité départemental ou une agence de développement touristique dont la position pourrait être fragilisée par le présent projet de loi.
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Votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié. |
Article 28 (article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales) - Compétences partagées en matière de culture, de sport et de tourisme
Commentaire : cet article pose le principe de la compétence partagée en matière de culture, de sport et de tourisme.
I. Le droit en vigueur
Le principe de la compétence partagée est d'ores et déjà prévu à l'article L. 111-1 du code du tourisme qui dispose que l'État, les régions, les départements et les communes sont compétents dans le domaine du tourisme et exercent ces compétences en coopération et de façon coordonnée.
L'article 28 du projet de loi vise à compléter l'article L. 1111-4 rattaché au volet du code général des collectivités territoriales consacré au principe de libre administration.
Son premier alinéa explicite la théorie des blocs de compétences qui a pour objet, tout en respectant la clause de compétence générale, d'identifier les vocations principales et naturelles de chaque niveau de collectivités auquel les compétences correspondantes sont transférées. L'article L. 1111-4 traduit cette théorie dans les termes suivants : « la répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l'État s'effectue, dans la mesure du possible, en distinguant celles qui sont mises à la charge de l'État et celles qui sont dévolues aux communes, aux départements ou aux régions de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l'État, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions. »
Le deuxième alinéa de l'article L. 1111-4 prévoit que les communes, les départements et les régions financent par priorité les projets relevant des domaines de compétences qui leur ont été dévolus par la loi. Il précise également que les décisions prises par les collectivités territoriales d'accorder ou de refuser une aide financière à une autre collectivité territoriale ne peuvent avoir pour effet l'établissement ou l'exercice d'une tutelle , sous quelque forme que ce soit, sur celle-ci. Cette interdiction prolonge au niveau législatif le principe posé par l'article 72 de la Constitution : « Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune . ».
Enfin, selon le troisième alinéa de l'article L. 1111-4 l'attribution par une collectivité territoriale à une autre collectivité territoriale d' une aide financière ne peut être subordonnée à des conditions tenant à l'appartenance de la collectivité bénéficiaire à une association, à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte, existant ou à créer.
II. Le projet de loi initial
L'article 28 du projet de loi prévoit de préciser, dans l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales, que les compétences en matière de culture, de sport et de tourisme sont partagées entre les communes, les départements et les régions.
III. La position de votre commission
Au cours des auditions, il est apparu que le maintien de la compétence partagée en matière de tourisme faisait l'objet d'un consensus pour la plupart des représentants des collectivités territoriales et des opérateurs de tourisme .
Il convient cependant de signaler que les représentants des régions ont souhaité que la compétence tourisme leur soit attribuée en mettant en avant les conclusions du rapport Queyranne précité qui souligne la multiplication des niveaux d'intervention et les nombreuses redondances dans le tourisme . Les collectivités territoriales consacrent globalement 18 % de leurs dépenses de développement économique, soit plus d'1 milliard d'euros, à ce secteur d'activité, dont 303 millions aux comités départementaux et régionaux du tourisme. Selon ce rapport, le tourisme se caractérise par des interventions croisées, la création de multiples agences de niveau régional, départemental et local ainsi que par la multiplication des prestations non monétisées dont le montant est difficile à évaluer mais qui mobilisent un nombre significatif d'agents. Sur la base de ce constat, il préconise 4 ( * ) , dans le cadre d'un chef de filât régional, une rationalisation des dépenses passant par une revue des aides directes et des prestations non monétisées en faveur du tourisme qui devrait permettre l'atteinte d'un objectif de 10 % d'économies, soit environ 120 millions d'euros sur deux années.
Votre rapporteure pour avis estime cependant que la transversalité du tourisme justifie le maintien d'une compétence partagée. Il est, en effet, difficile d'identifier un seul échelon pertinent à la fois pour la planification et la mise en oeuvre des actions touristiques, qui recouvrent une palette large allant de la promotion à l'international à l'information délivrée au plus près des sites touristiques. De plus, la diversité des territoires, de leur histoire et de leur image se prête mal à une réponse institutionnelle uniforme.
Afin de rationaliser l'action publique dans ce secteur, il est logique d'assortir ce partage des compétence d'un chef de filât régional, avec l'élaboration conjointe d'un schéma de planification unique, en s'appuyant sur le mécanisme de coordination prévu par la loi du 27 janvier 2014 (cf. ci-dessus le commentaire de l'article 4 du projet de loi).
A l'initiative de la rapporteure pour avis, votre commission a adopté un amendement visant à garantir l'existence d'une commission dédiée à la compétence partagée du tourisme, au sein de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) instituée par la loi du 27 janvier 2014. Il s'agit de rationaliser l'exercice de cette compétence partagée grâce à une concertation entre les collectivités publiques, y compris l'État, dans le cadre existant de l'article L. 1111-9 -1 du code général des collectivités territoriales qui prévoit que la CTAP organise librement ses travaux au travers de commissions thématiques.
Le présent amendement s'harmonise avec les amendements suggérés par la commission de la culture visant à instituer des commissions thématiques pour le sport et la culture.
Sur le même thème, votre commission a adopté deux amendements tendant à introduire deux articles additionnels après l'article 28 :
- le premier précise les missions de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) en matière de tourisme en faisant référence à deux critères : la continuité des politiques de tourisme et leur mise en oeuvre équilibrée dans l'ensemble des territoires.
- et le second vise à garantir l'inscription à l'ordre du jour de la CTAP des questions de tourisme au moins deux fois par an. Il prévoit par ailleurs la présence du représentant de l'État lors de ces réunions pour favoriser la cohérence des politiques touristiques.
Ces deux amendements s'harmonisent également avec l'initiative prise par la commission de la culture pour l'exercice des compétences culture et sport.
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Votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié. |
* 2 Issu de la loi du 13 décembre 1992 portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme
* 3 Ces huit compétences sont les suivantes : aménagement et développement durable du territoire ; protection de la biodiversité ; climat, qualité de l'air et énergie ; développement économique ; soutien de l'innovation ; internationalisation des entreprises ; intermodalité et complémentarité entre les modes de transports ; soutien à l'enseignement supérieur et à la recherche.
* 4 Page 46 du rapport « Pour des aides simples et efficaces au service de la compétitivité ».