II. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS EN TROMPE-L'oeIL.
A. UN BUDGET EN HAUSSE SENSIBLE.
1. Une refonte de la mission « agriculture » en 2017 qui se traduit par des hausses très fortes de crédits.
Alors que les crédits de la MAAFAR n'avaient cessé de baisser ces dernières années, le projet de loi de finances inverse la tendance.
Pour 2016, les crédits inscrits au projet de loi de finances pour la mission étaient de 2,79 milliards d'euros en AE et 2,72 milliards d'euros en CP. Pour 2017, ces crédits sont portés à 3,40 milliards d'euros en AE et 3,36 milliards en CP en 2017, soit une hausse d'un peu plus de 20 %.
Cette hausse s'explique à la fois par la prise en compte d'une nouvelle mesure d'exonération de charges pour les exploitants agricoles et par l'abondement de plusieurs lignes de crédit qui figuraient déjà dans les budgets précédents.
Les inscriptions de crédits supplémentaires viennent ainsi corriger la sous-budgétisation de certaines actions , le budget agricole ayant perdu presque 900 millions d'euros entre 2012 et 2016.
La maquette budgétaire de la MAAFAR connaît une évolution importante dans le projet de loi de finances pour 2017 puisque le nouveau programme n° 149 intitulé : « Économie et développement durable des entreprises agricoles, agroalimentaires et forestières » est issu de la fusion de l'ancien programme n° 154 « Économie et développement durable de l'agriculture » et de l'ancien programme n° 149 « Forêt ». Bien que la numérotation des actions change, la structure de l'ancien programme 154 est préservée : l'ensemble des dispositifs de l'ex-programme « forêt » est regroupé dans une seule action du nouveau programme n° 149 (action n° 26).
C'est ce programme n° 149 qui enregistre l'essentiel des hausses de crédits de la mission , passant, à périmètre constant, de 1,64 milliards d'euros à 2,23 milliards d'euros en AE et de 1,57 milliards d'euros à 1,20 milliards d'euros en CP entre la loi de finances initiale pour 2016 et le projet de loi de finances pour 2017.
Les crédits en faveur de la sécurité sanitaire, figurant au programme n° 206, enregistrent une légère augmentation , le programme repassant au-dessus de la barre des 500 millions d'euros.
Enfin, le programme n° 215, qui porte pour l'essentiel les dépenses de rémunération des personnels des services centraux et déconcentrés du ministère de l'agriculture, poursuit une décrue modérée , conformément au schéma d'emploi du ministère : les AE passent de 658 à 654 millions d'euros et les CP passent de 662 à 653 millions d'euros.
Cette réduction modérée de la dotation en personnel correspond à une réduction du plafond d'emplois d'environ 200 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Les transferts d'effectifs vers la mission « écologie » (- 259 ETPT) sont à peu près compensées par les renforcements des effectifs (+ 280 ETPT) destinés à mener à bien les opérations de paiement des aides de la PAC aux agriculteurs.
2. Les crédits budgétaires de la MAAFAR complétés par de nombreuses autres sources de soutien public à l'agriculture.
L'effort public en faveur de l'agriculture ne se mesure pas qu'à l'aune des seuls crédits budgétaires de la MAAFAR. D'autres dispositifs apportent leur appui financier à l'économie agricole :
Tout d'abord, d'autres missions contribuent à soutenir l'agriculture, et notamment la formation des agriculteurs ou encore la recherche :
- Le programme n° 142 « enseignement supérieur et recherche agricoles » rattaché à la mission « recherche et enseignement supérieur » est doté de 341 millions d'euros en 2017, soit 10 millions d'euros de plus qu'en 2016. Ce programme porte les crédits de fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur agricole, mais aussi les bourses aux étudiants.
- Le programme n° 143 « enseignement technique agricole » rattaché à la mission « enseignement scolaire » est doté de 1,42 milliards d'euros en AE et CP en 2017, contre 1,38 milliards d'euros en 2016. Cette augmentation correspond à un renforcement des effectifs enseignants et des assistants de vie scolaire.
- Les crédits de fonctionnement des organismes de recherche scientifique intervenant dans le domaine agricole sont également portés par d'autres budgets : ainsi, le programme n° 172 consacré aux recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires comporte la subvention destinée à l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) à hauteur de 688 millions d'euros, ou encore celle destinée à l'IRSTEA à hauteur de 60 millions d'euros.
Ensuite, les crédits européens représentent 9 milliards d'euros pour 2017 : 7,3 milliards d'euros en provenance du premier pilier de la PAC (aides directes et mesures de marché) et 1,6 milliards d'euros en provenance du deuxième pilier (développement rural). Ils représentent la part la plus importante des soutiens publics à l'économie agricole.
Les collectivités territoriales , en particulier les régions, sont amenées à jouer un rôle croissant en matière de soutien à l'agriculture, notamment dans la mise en oeuvre du deuxième pilier de la PAC. Les aides des collectivités sont estimées à environ 1 milliard d'euros par an.
En outre, les soutiens à l'agriculture passent par des dispositions fiscales : les avantages fiscaux consentis au secteur agricole sont estimés dans le projet de loi de finances à environ 3 milliards d'euros, mais cette estimation est probablement erronée, dans la mesure où la réduction de taxe intérieure de consommation (TIC) sur le gazole non routier (GNR), qui constitue la principale dépense fiscale du programme n° 149 et représente plus de la moitié de l'enveloppe, bénéficie également à d'autres secteurs économiques que l'agriculture. Les soutiens fiscaux réels en faveur de l'agriculture sont donc probablement bien moindres que ceux figurant dans les documents budgétaires.
En outre, les agriculteurs et, plus largement, le secteur de la production comme celui de la transformation bénéficient des mesures transversales comme les allègements de cotisations sociales sur les bas salaires ou encore le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE).
Enfin, le régime de protection sociale agricole bénéficie aussi de contributions publiques importantes, puisqu'il verse presque 20 milliards d'euros de prestations à ses ressortissants, en prélevant seulement 6 milliards d'euros de recettes sur les exploitants agricoles. Le différentiel est réglé par des contributions des autres régimes.
Comme les années précédentes, vos rapporteurs soulignent ainsi que le budget de la MAAFAR ne représente donc pas la part prépondérante des soutiens publics à l'agriculture , même si elle en constitue l'une des parties les plus visibles.