Projet de loi de finances pour 2018 : Solidarité, insertion et égalité des chances

C. LES EFFETS DE LA PRIME D'ACTIVITÉ : UNE COMPLÉMENTARITÉ AVEC LES OUTILS DE LA POLITIQUE FAMILIALE

Votre rapporteur avait eu l'année dernière l'occasion de s'interroger sur la compatibilité des deux objectifs assignés à la prime d'activité. Les doutes qu'il avait émis concernant la satisfaction conjointe d'un objectif de lutte contre la pauvreté et d'un objectif d'incitation financière de retour à l'emploi semblent confirmés à l'issue des deux premières années d'existence de la prime.

Afin d'illustrer cette ambiguïté, votre rapporteur a choisi de se pencher sur quatre cas distincts de bénéficiaires de la prime d'activité qui, selon une récente étude de la Cnaf, résument l'ensemble des publics concernés : les bénéficiaires célibataires (52 %), les familles monoparentales (22 %), les couples biactifs avec enfants (19 %) et les couples biactifs sans enfant (7 %).

Les résultats des quatre études présentées ci-dessous intègrent :

- les abattements prévus aux articles R. 844-3 et R. 844-4 du code de la sécurité sociale ;

- la majoration du montant forfaitaire de la prime prévue aux articles L. 842-7 et R. 842-5 pour le cas de famille monoparentale, ainsi que les majorations prévues à l'article D. 843-1 pour le cas de couple biactif avec enfants ;

- la ou les bonifications individuelles décrites à l'article D. 843-2.

Elles se sont aussi attachées à intégrer le facteur fiscal , dont les effets sont de deux natures :

- l'entrée dans la première tranche de l'impôt sur le revenu (dont le taux d'imposition est de 14 %) à partir d'un revenu mensuel net supérieur à 818 euros ;

- l'application du quotient familial, majoré dans le cas d'une famille monoparentale.

Les conclusions de l'étude de ces quatre cas mènent votre rapporteur à distinguer deux grandes catégories d'effets de la prime d'activité sur les foyers bénéficiaires, qui diffèrent fondamentalement selon que le foyer est éligible aux dispositifs de nature familiale (majoration du montant forfaitaire et quotient familial).

De façon générale, la prime d'activité remplit davantage sa mission de soutien au pouvoir d'achat dans les cas où le foyer n'a pas d'enfant à charge , au détriment de l'incitation financière de retour à l'emploi. Inversement, les foyers qui bénéficient déjà d'allègements fiscaux et de majorations liés aux enfants dont ils ont la charge se trouvent davantage incités à la recherche d'un emploi plus rémunérateur par la prime d'activité.

1. Les foyers sans enfant : de la désincitation à l'inactivité à l'incitation au travail précaire ?

Un trait commun relie les effets de la prime d'activité sur les foyers bénéficiaires qui n'ont pas charge d'enfant : le montant maximal apporté par la prime vient essentiellement en soutien des revenus des travailleurs les plus précaires, et l'effet incitatif de la prime ne relaie que très faiblement celui du RSA-socle lorsque l'éligibilité à ce dernier s'interrompt.

Pour les deux cas des bénéficiaires célibataires et des couples biactifs sans enfant, il est donc possible de considérer la prime d'activité comme un simple surcroît de RSA , consistant essentiellement en une mesure de lutte contre la pauvreté et fort peu incitative à la reprise d'un emploi. C'est en cela que votre rapporteur soutient que la prime d'activité n'opère pour ces publics qu'un simple effet de translation par rapport au RSA-socle : alors que ce dernier lutte contre la désincitation à l'inactivité, elle échoue à inciter à la sortie du travail précaire .

a) Les bénéficiaires célibataires

	Revenus professionnels			Revenus de remplacement			Revenus totaux
	RP stricts (A)	RP assimilés (APL après abattement) (B)	RP agrégés (A+B)	RSA (A')	PA (B')	Total RR (A'+B')	Sans RSA ni PA (A) nets d'IR	Avec RSA sans PA (A+A') nets d'IR	Avec RSA et PA (A+A'+B') nets d'IR
0,1 SMIC	115	30	145	356,3	71,3	427,6	115,0	471,3	542,6
0,2 SMIC	230	30	260	312,6	142,6	455,2	230,0	542,6	685,2
0,3 SMIC	345	30	375	268,9	213,9	482,8	345,0	613,9	827,8
0,4 SMIC	460	30	490	225,2	285,2	510,4	460,0	685,2	970,4
0,5 SMIC	575	30	605	181,5	277,8	459,3	575,0	756,5	1034,3
0,6 SMIC	690	30	720	137,8	255,9	393,7	690,0	827,8	1083,7
0,7 SMIC	805	30	835	94,1	234,1	328,2	805,0	899,1	1133,2
0,8 SMIC ^7 ( * )	920	30	950	50,4	213,9	264,3	905,6	956,0	1169,9
0,9 SMIC	1135	30	1165	0	132,2	132,2	1090,5	1090,5	1222,7
SMIC	1150	30	1180	0	126,5	126,5	1103,4	1103,4	1229,9
1,1 SMIC	1265	30	1295	0	82,8	82,8	1202,3	1202,3	1285,1
1,2 SMIC	1380	30	1410	0	39,1	39,1	1301,2	1301,2	1340,3

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

Un premier constat s'impose : les bénéficiaires célibataires, qui constituent la cible majoritaire de la prime d'activité, connaissent grâce à elle une augmentation significative de leur niveau de vie. On doit, de même, reconnaître que l'effet incitatif de la prime d'activité s'inscrit dans le prolongement de celui du RSA-socle , qui cesse de produire ses effets à partir de 0,8 Smic. Le supplément apporté par la prime d'activité permet de poursuivre l'incitation au retour à l'emploi au-delà de ce seuil, jusqu'à 1,2 Smic.

En revanche, ce n'est pas dans les zones de rémunération où elle assure le relai du RSA, où on aurait pourtant pu souhaiter que son effet incitatif soit le plus affirmé, que la prime d'activité est la plus importante. Elle présente au contraire ses niveaux les plus élevés dans la zone comprise entre 0,3 et 0,7 Smic , où elle vient en renfort d'un RSA dont le niveau différentiel tend à substantiellement décroître, mais qui continue tout de même d'être versé.

Il est cependant plus grave que les paramètres de la prime d'activité aient insuffisamment tenu compte de l'entrée dans l'IR d'un revenu professionnel ayant atteint le niveau de 0,8 Smic. L'aplanissement progressif de la courbe de revenu à partir de ce seuil s'explique en grande partie par la neutralisation progressive du montant perçu au titre de la prime d'activité et du montant acquitté au titre de l'IR . L'effet s'accélère autour du Smic, dans une zone de rémunération où la prime d'activité ne présente plus qu'une incitation très faible à la recherche d'une activité plus lucrative.

De façon plus générale, le gain marginal lié à la prime d'activité est maximal dans la zone de rémunération comprise entre 0,3 et 0,5 Smic. Ce n'est qu'à l'intérieur de cette fourchette que les travailleurs sont financièrement incités à trouver des emplois plus rémunérateurs. Au-delà, l'incitation diminue.

b) Les couples biactifs sans enfant

	Revenus professionnels			Revenus de remplacement			Revenus totaux
	RP stricts (A)	RP assimilés (APL après abattement) (B)	RP agrégés (A+B)	RSA (A')	PA (B')	Total RR (A'+B')	Sans RSA ni PA (A) nets d'IR	Avec RSA sans PA (A+A') nets d'IR	Avec RSA et PA (A+A'+B') nets d'IR
0,2 SMIC	230	48	278	551,6	142,6	694,2	230,0	781,6	924,2
0,3 SMIC	345	48	393	507,9	213,9	721,8	345,0	852,9	1066,8
0,4 SMIC	460	48	508	464,2	285,2	749,4	460,0	924,2	1209,4
0,5 SMIC	575	48	623	420,5	356,5	777,0	575,0	995,5	1352,0
0,6 SMIC	690	48	738	376,8	449,6	826,4	690,0	1066,8	1516,4
0,7 SMIC	805	48	853	333,1	457,3	790,4	805,0	1138,1	1595,4
0,8 SMIC	920	48	968	289,4	413,6	703,0	920,0	1209,4	1623,0
0,9 SMIC	1135	48	1183	207,7	331,9	539,6	1135,0	1342,7	1674,6
SMIC	1150	48	1198	202	326,2	528,2	1150,0	1352,0	1678,2
1,1 SMIC	1265	48	1313	158,3	282,5	440,8	1265,0	1423,3	1705,8
1,2 SMIC	1380	48	1428	114,6	260,7	375,3	1380,0	1494,6	1755,3
1,3 SMIC	1495	48	1543	70,9	239,0	309,9	1495,0	1565,9	1804,9
1,4 SMIC	1610	48	1658	27,2	195,3	222,5	1610,0	1637,2	1832,5
1,5 SMIC	1725	48	1773	0	151,6	151,6	1725,0	1725,0	1876,6
1,6 SMIC	1840	48	1888	0	176,7	176,7	1840,0	1840,0	2016,7
1,7 SMIC ^8 ( * )	1955	48	2003	0	133,0	133,0	1910,1	1910,1	2043,1
1,8 SMIC	2070	48	2118	0	89,3	89,3	2009,0	2009,0	2098,3
1,9 SMIC	2185	48	2233	0	45,6	45,6	2107,9	2107,9	2153,5

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

Les effets de la prime d'activité sur un couple de biactifs sans enfant sont proches de ceux observés sur un bénéficiaire célibataire. La prime ne prend le relai du RSA, dont les effets s'éteignent à partir de 1,4 Smic, qu'à un très faible niveau et ses montants maximaux se repèrent entre 0,5 et 0,8 Smic, donc en soutien au pouvoir d'achat des couples de travailleurs les plus précaires .

La zone des effets maximaux se trouve plus concentrée que dans le cas d'un bénéficiaire célibataire, en raison du ralentissement plus précoce des effets de la prime. Ce dernier trouve son explication dans la limitation à 50 % de la majoration du montant forfaitaire de la prime que les couples d'allocataires sont autorisés à appliquer . L'alignement de la prime d'activité sur le droit commun des minima sociaux se justifie certes par les économies d'échelle engendrées par la conjugalité des bénéficiaires, mais ne tiennent donc pas compte de la dimension individuelle de la recherche d'emploi.

Plus grave que dans le cas précédent, on observe une quasi-stagnation de la courbe de revenu entre 0,7 Smic et 1,1 Smic. On retrouve ainsi illustrée la crainte que votre rapporteur avait exprimée l'an dernier d'une certaine désincitation du conjoint à prendre un emploi mieux rémunéré au-dessus d'un certain seuil. En effet, cette zone correspond aux rémunérations où le montant versé de la prime pour un allocataire correspond à peu près à une augmentation de la rémunération de 0,1 point de Smic.

Ainsi, dans le cas d'un couple d'allocataires, le rattachement de la prime d'activité aux dispositions communes applicables aux minima sociaux l'empêche de produire des effets notables en matière d'incitation financière à l'emploi.

2. Les foyers avec enfants : la prime d'activité comme relais efficace des outils de la politique familiale

Les conclusions de votre rapporteur sont différentes pour le cas des foyers bénéficiaires ayant charge d'enfants. Les effets de la prime d'activité semblent y bénéficier du double impact multiplicateur du quotient familial et de la majoration spécifique du montant forfaitaire de la prime appliquée aux familles monoparentales et aux couples biactifs avec enfants (30 % pour le premier enfant, puis 40 % pour chacun des suivants).

Par conséquent, les effets maximaux de la prime sont prolongés vers des niveaux plus élevés de rémunération que pour le cas des foyers sans enfant et connaissent un ralentissement moins précoce que dans les cas précédents. C'est donc à la seule condition de son cumul avec les outils propres à la politique familiale que la prime d'activité remplit son objectif d'incitation financière de retour à l'emploi.

a) Les familles monoparentales

Supposons une famille monoparentale avec deux enfants âgés de moins de 20 ans . Selon toute vraisemblance, ce foyer toucherait environ 400 euros d'aide personnalisée au logement et 760 euros d'allocations familiales mensuelles.

	Revenus professionnels			Revenus de remplacement			Revenus totaux
	RP stricts (A)	RP assimilés (APL+ASF après abattement) (B)	RP agrégés (A+B)	RSA (A')	PA (B')	Total RR (A'+B')	Sans RSA ni PA (A) nets d'IR	Avec RSA sans PA (A+A') nets d'IR	Avec RSA et PA (A+A'+B') nets d'IR
0,1 SMIC	115	113	228	833,3	71,3	904,6	115	948,3	1019,6
0,2 SMIC	230	113	343	789,6	142,6	932,2	230	1019,6	1162,2
0,3 SMIC	345	113	458	745,9	213,9	959,8	345	1090,9	1304,8
0,4 SMIC	460	113	573	702,2	285,2	987,4	460	1162,2	1447,4
0,5 SMIC	575	113	688	658,5	356,5	1015,0	575	1233,5	1590,0
0,6 SMIC	690	113	803	614,8	477,9	1092,7	690	1304,8	1782,7
0,7 SMIC	805	113	918	571,1	540,9	1112,0	805	1376,1	1917,0
0,8 SMIC	920	113	1033	527,4	505,7	1033,1	920	1447,4	1953,1
0,9 SMIC	1135	113	1248	445,7	424,0	869,7	1135	1580,7	2004,7
SMIC	1150	113	1263	440,0	418,3	858,3	1150	1590,0	2008,3
1,1 SMIC	1265	113	1378	396,3	374,6	770,9	1265	1661,3	2035,9

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

On doit avant toute chose relever que les effets conjugués des allocations familiales et du quotient familial majoré protègent les revenus des foyers monoparentaux du seuil de désincitation lié à l'entrée dans le barème de l'IR.

Par ailleurs, la prime d'activité atteint son niveau maximal dans une zone de rémunération bien supérieure à celle du cas des bénéficiaires célibataires, à savoir entre 0,7 et 0,9 Smic. Votre rapporteur note également que, contrairement aux deux cas précédents, la prime d'activité d'une famille monoparentale ne connaît pas de ralentissement important au fur et à mesure de l'augmentation de la rémunération, ce qui confirme son effet incitatif.

En revanche, la prime d'activité apporte un soutien plus limité que dans le cas des bénéficiaires célibataires aux familles monoparentales dont les revenus d'activité sont plus précaires. À ces deux titres, la prime d'activité, pour le cas spécifique des familles monoparentales, semble davantage servir l'objectif d'incitation de retour à l'emploi que celui de lutte contre la pauvreté .

b) Les couples biactifs avec enfants

	Revenus professionnels			Revenus de remplacement			Revenus totaux
	RP stricts (A)	RP assimilés (APL après abattement) (B)	RP agrégés (A+B)	RSA (A')	PA (B')	Total RR (A'+B')	Sans RSA ni PA (A) nets d'IR	Avec RSA sans PA (A+A') nets d'IR	Avec RSA et PA (A+A'+B') nets d'IR
0,2 SMIC	230	64	294	816,6	142,6	959,2	230,0	1046,6	1189,2
0,3 SMIC	345	64	409	772,9	213,9	986,8	345,0	1117,9	1331,8
0,4 SMIC	460	64	524	729,2	285,2	1014,4	460,0	1189,2	1474,4
0,5 SMIC	575	64	639	685,5	356,5	1042,0	575,0	1260,5	1617,0
0,6 SMIC	690	64	754	641,8	477,9	1119,7	690,0	1331,8	1809,7
0,7 SMIC	805	64	869	598,1	549,2	1147,3	805,0	1403,1	1952,3
0,8 SMIC	920	64	984	554,4	620,5	1174,9	920,0	1474,4	2094,9
0,9 SMIC	1135	64	1199	472,7	659,8	1132,5	1135,0	1607,7	2267,5
SMIC	1150	64	1214	467	654,1	1121,1	1150,0	1617,0	2271,1
1,1 SMIC	1265	64	1329	423,3	610,4	1033,7	1265,0	1688,3	2298,7
1,2 SMIC	1380	64	1444	379,6	616,8	996,4	1380,0	1759,6	2376,4
1,3 SMIC	1495	64	1559	335,9	598,9	934,8	1495,0	1830,9	2429,8
1,4 SMIC	1610	64	1674	292,2	555,2	847,4	1610,0	1902,2	2457,4
1,5 SMIC	1725	64	1789	248,5	511,5	760,0	1725,0	1973,5	2485,0
1,6 SMIC	1840	64	1904	204,8	476,3	681,1	1840,0	2044,8	2521,1
1,7 SMIC	1955	64	2019	161,1	432,6	593,7	1955,0	2116,1	2548,7
1,8 SMIC	2070	64	2134	117,4	388,9	506,3	2070,0	2187,4	2576,3
1,9 SMIC	2185	64	2249	73,7	345,2	418,9	2185,0	2258,7	2603,9

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

On observe, pour le cas des couples biactifs avec enfants, de grandes différences par rapport aux couples biactifs sans enfants. La première est un décalage important des niveaux maximaux de la prime vers des niveaux plus importants de rémunération, permettant ainsi d'inciter le couple à chercher des emplois rémunérateurs sans risquer la désincitation du conjoint.

La seconde est un important écart entre la courbe de revenu avec et sans prime d'activité, alors qu'elles opéraient un rapprochement important dès 1,1 Smic pour le cas des couples sans enfant. On constate ainsi sans difficulté l'effet pleinement opérant du caractère incitatif de la prime.

Ces deux effets s'expliquent principalement par l'application d'un quotient familial aux revenus fiscaux d'un couple biactif avec enfants. Ce dernier empêche l'entrée dans la première tranche de l'imposition sur les revenus de neutraliser les gains liés à la prime.

*

Au regard de ces quatre exemples, votre rapporteur ne peut aller que dans le sens des conclusions qu'il avait esquissées l'an dernier, selon lesquelles la prime d'activité ne peut efficacement satisfaire le double objectif que ses concepteurs lui ont assigné . En l'occurrence, le choix fut fait, visible dans les caractéristiques de la prime, de la placer au rang des minima sociaux et ainsi de la concentrer sur les niveaux de rémunération des travailleurs les plus précaires. Il faut toutefois isoler le cas particulier des familles monoparentales, qui représentent près du quart des bénéficiaires de la prime, et pour lequel la prime remplit manifestement un rôle d'incitation financière de retour à l'emploi.

L'incompatibilité des deux objectifs de la prime d'activité s'explique en grande partie par sa concurrence avec les effets de la fiscalité familialisée des revenus . Pour les deux cas étudiés où les bénéficiaires de la prime n'ont pas d'enfant à charge, la prime se borne à jouer le rôle d'un supplément du RSA, sorte de « quotient social ». Pour le cas où les bénéficiaires ont charge d'enfant, on constate au contraire une certaine complémentarité des effets de la prime avec ceux du quotient familial.

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* ⁷ Seuil d'application de la première tranche d'imposition sur le revenu.

* ⁸ Seuil d'application de la première tranche d'imposition sur le revenu.