Projet de loi de finances pour 2019 : Cohésion des territoires : Logement

N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , pour 2019 ,

TOME VI

^{COHÉSION DES TERRITOIRES (LOGEMENT)}

Par Mme Dominique ESTROSI SASSONE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas , présidente ; Mme Élisabeth Lamure, MM. Daniel Gremillet, Alain Chatillon, Martial Bourquin, Franck Montaugé, Mmes Anne-Catherine Loisier, Noëlle Rauscent, M. Alain Bertrand, Mme Cécile Cukierman, M. Jean-Pierre Decool , vice-présidents ; MM. François Calvet, Daniel Laurent, Mmes Catherine Procaccia, Viviane Artigalas, Valérie Létard , secrétaires ; M. Serge Babary, Mme Anne-Marie Bertrand, MM. Yves Bouloux, Bernard Buis, Henri Cabanel, Mmes Anne Chain-Larché, Marie-Christine Chauvin, Catherine Conconne, MM. Roland Courteau, Pierre Cuypers, Marc Daunis, Daniel Dubois, Laurent Duplomb, Alain Duran, Mmes Dominique Estrosi Sassone, Françoise Férat, M. Fabien Gay, Mmes Michelle Gréaume, Annie Guillemot, MM. Xavier Iacovelli, Jean-Marie Janssens, Joël Labbé, Pierre Louault, Michel Magras, Jean-François Mayet, Franck Menonville, Jean-Pierre Moga, Mme Patricia Morhet-Richaud, M. Robert Navarro, Mme Sylviane Noël, MM. Jackie Pierre, Michel Raison, Mmes Évelyne Renaud-Garabedian, Denise Saint-Pé, M. Jean-Claude Tissot .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 1255 , 1285 , 1288 , 1302 à 1307 , 1357 et T.A. 189

• Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le Gouvernement a présenté l'an dernier sa stratégie quinquennale qui comprend trois axes : construire plus, mieux et moins cher, répondre aux besoins de chacun et améliorer le cadre de vie. Cette stratégie s'est concrétisée sur le plan législatif par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN).

En matière budgétaire, elle s'est traduite par une baisse significative des crédits dédiés au logement dès 2018. Pour la deuxième année consécutive, les crédits des trois programmes « logement » (programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », programme 109 « Aide à l'accès au logement » et programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat ») diminuent de 7,7 %, pour atteindre 15,2 milliards d'euros.

Évolution en 2019 des crédits des programmes « Logement »

Programme	Autorisations d'engagement (AE)			Crédits de paiement (CP)
	LFI 2018	PLF 2019	Évolution	LFI 2018	PLF 2019	Évolution
177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables	1 953 693 863	1 860 063 305	-4,79 %	1 953 693 863	1 878 163 305	-3,87 %
109 - Aide à l'accès au logement	14 256 200 000	13 110 051 717	-8,04 %	14 256 200 000	13 110 051 717	-8,04 %
135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat	318 077 968	285 077 968	-10,37 %	308 077 968	285 077 968	-7,47 %
Sous-total	16 527 971 831	15 255 192 990	-7,70 %	16 517 971 831	15 273 292 990	-7,54 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019.

Lors de l'examen de la mission « Cohésion des territoires », les députés ont adopté plusieurs amendements ayant une incidence sur les crédits de la mission :

- un amendement du Gouvernement visant à augmenter les crédits du programme 177 de 20 millions d'euros. Il s'agit d'un transfert de crédits du programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » dédiés à l'adaptation des centres d'hébergement aux familles ;

- un amendement du Gouvernement visant à augmenter les crédits du programme 109 de 2,5 millions d'euros afin de couvrir le coût du rétablissement temporaire de l'aide à l'accession à la propriété et à la rénovation des logements situés en outre-mer ;

- un amendement du M. Matthieu Orphelin et plusieurs de ses collègues transférant des crédits du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » vers les crédits du programme 135 pour un montant de 450 000 euros afin de financer une expérimentation visant à la prise en charge gratuite de la visite d'un opérateur de l'Agence nationale de l'habitat (Anah) et la réalisation d'un audit énergétique pour des ménages aux revenus modestes.

Lors de la seconde délibération du présent projet de loi de finances, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement minorant les crédits de la mission.

En conséquence, les crédits des trois programmes « logement » s'établissent ainsi :

Programme	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	LFI 2018	PLF 2019	Évolution	LFI 2018	PLF 2019	Évolution
177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables	1 953 693 863	1 873 114 477	-4,12 %	1 953 693 863	1 891 214 477	-3,2 %
109 - Aide à l'accès au logement	14 256 200 000	13 112 551 717	-8,02 %	14 256 200 000	13 112 551 717	-8,02 %
135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat	318 077 968	280 934 585	-11,68 %	308 077 968	280 934 585	-8,81 %
Sous-total	16 527 971 831	15 266 600 779	-7,6 %	16 517 971 831	15 284 700 779	-7,4 %

Dans la suite du présent rapport, sauf mention spécifique, il sera cependant fait référence aux données figurant dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019.

À l'issue de ses auditions, votre rapporteur est parvenue aux observations suivantes plus amplement détaillées dans la suite du rapport.

• S'agissant des crédits du programme 177 relatif à l'hébergement d'urgence , votre rapporteur constate que les crédits diminuent de 4,7 % en AE et 3,8 % en CP en raison d'une mesure de périmètre mais augmentent à périmètre constant . Malgré un effort de sincérité budgétaire et une rationalisation des coûts, votre rapporteur s'interroge de savoir si ces crédits seront suffisants pour mettre en oeuvre la politique en faveur du logement d'abord. En effet, la pression sur les structures d'hébergement d'urgence reste forte et de nombreuses personnes demeurent sans solution d'hébergement. En outre, les crédits de la veille sociale augmentent faiblement alors même qu'ils devront couvrir plus de missions.

Dans le cadre du plan en faveur du logement d'abord, le Gouvernement poursuit ses efforts pour limiter le recours aux nuitées hôtelières et pour accroître le nombre de places de logement adapté. Les objectifs de création de places paraissent cependant très ambitieux à votre rapporteur au regard de leur nombre actuel. Enfin, si elle peut entendre l'intérêt de mettre en place des mesures de rationalisation des coûts, votre rapporteur veillera à leur impact sur l'accompagnement des personnes hébergées.

• S'agissant des crédits du programme 109 dédiés aux aides personnelles au logement. Pour la seconde année consécutive, ces crédits diminuent (-8 %), le Gouvernement ayant pris de nouvelles mesures d'économies « (contemporanéisation » des ressources et sous-indexation des paramètres des aides personnelles au logement). Les paramètres de la réduction de loyer de solidarité (RLS) ont été établis pour permettre une économie de 800 millions d'euros sur 11 mois. N'étant pas modifiés, la RLS permettra 873 millions d'euros de baisse d'APL en 2019, soit une économie supplémentaire pour l'État de 73 millions d'euros. En outre, le rendement de TVA sur les constructions de logements sociaux devrait s'avérer plus favorable en 2019 et atteindre 850 millions d'euros contre 700 millions d'euros en 2018.

En ne prenant pas en compte ces éléments et en ne modifiant pas les paramètres de la RLS en 2019, le Gouvernement ne respecte pas ses engagements en termes de trajectoire financière (1,5 milliard de baisse d'APL dont 800 millions liés à la RLS). C'est pourquoi votre rapporteur a proposé de rejeter les crédits du programme 109. Elle souhaite que la clause de revoyure soit l'occasion d'une évaluation exhaustive de l'impact sur la situation financière des bailleurs sociaux de la réduction de loyer de solidarité (RLS) et de l'augmentation de TVA, à court, moyen et long termes.

• S'agissant des crédits du programme 135 qui comprend notamment les aides à la pierre et les crédits destinés à l'ANAH, ils sont en baisse de 10 % en AE et 7 % en CP . Votre rapporteur regrette le désengagement définitif de l'État du financement du FNAP, devenu depuis la démission de son président en 2017 un établissement sans véritable pilote.

En matière de copropriété, l'Agence nationale pour l'habitat (ANAH) dont les ressources augmentent est appelée à renforcer ses missions (maintien d'objectifs ambitieux du programme Habiter mieux ; doublement du nombre de logements adaptés dans le cadre de la perte d'autonomie pour atteindre 30 000 logements) et à jouer un rôle central dans la mise en oeuvre du plan « Initiative copropriétés ». Si votre rapporteur se félicite de l'augmentation des ressources de l'ANAH, elle regrette néanmoins la décision du Gouvernement de les plafonner estimant qu'il aurait été plus judicieux d'utiliser ces ressources supplémentaires pour accélérer la rénovation énergétique des logements.

Lors de sa réunion tenue le 21 novembre 2018, la Commission des affaires économiques a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat s'agissant de l'adoption des crédits du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » et du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » et a proposé de rejeter les crédits du programme 109 « Aide à l'accès au logement », de la mission « Cohésion des territoires » du projet de loi de finances pour 2019.

Elle a également donné un avis favorable à l'adoption des articles 74 bis et 74 sexies rattachés à la mission ainsi qu'à l'article 74 quinquies sous réserve de l'amendement qu'elle a adopté.

I. MALGRÉ UN EFFORT DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE, DES CRÉDITS QUI POURRAIENT SE RÉVÉLER INSUFFISANTS POUR METTRE EN oeUVRE LA POLITIQUE EN FAVEUR DU LOGEMENT D'ABORD (PROGRAMME 177)

Le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » regroupe les crédits de la politique d'hébergement et d'accès au logement des personnes sans abri ou mal logées.

A. UN BUDGET PLUS SINCÈRE QUI AUGMENTE À PÉRIMÈTRE CONSTANT MALGRÉ UNE RATIONALISATION DES COÛTS

1. D'indéniables efforts de sincérité budgétaire

Après plusieurs années d'augmentation, les crédits du programme 177 diminuent de 4,79 % en autorisations d'engagement et de 3,87 % en crédits de paiement .

Plus précisément, les crédits des trois actions du programme connaissent des évolutions différentes. Ainsi, les crédits de l'action n° 2 « hébergement et logement adapté », qui représentent 97 % des crédits du programme, diminuent de 4,9 %, ceux de l'action « Prévention de l'exclusion » diminuent de 2,15 % et ceux de l'action « conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale » sont relativement stables avec une augmentation de 0,8 %.

Évolution des crédits du programme 177

Actions	Autorisations d'engagement (AE)			Crédits de paiement (CP)
	LFI 2018	PLF 2019	Évolution	LFI 2018	PLF 2019	Évolution
Prévention de l'exclusion	50 445 224	49 361 191	-2,15 %	50 445 224	49 361 191	-2,15 %
Hébergement et logement adapté	1 894 189 982	1 801 569 457	-4,89 %	1 894 189 982	1 819 669 457	-3,93 %
Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale	9 058 657	9 132 657	0,82 %	9 058 657	9 132 657	0,82 %
Total	1 953 693 863	1 860 063 305	-4,79 %	1 953 693 863	1 878 163 305	-3,87 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019.

Par souci de sincérité budgétaire, des crédits du programme 177 d'un montant de 118,7 millions d'euros et destinés au financement du centre d'hébergement d'urgence des migrants d'Ile-de-France (CHUM) et du centre provisoire d'hébergement des réfugiés d'Ile-de-France sont transférés vers le programme 303 « Immigration et asile » et vers le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française ».

Interrogée sur ce transfert tardif des CHUM alors qu'ils existent depuis 2015, la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) a indiqué à votre rapporteur qu'il avait été nécessaire de préparer leur transformation en structures spécialisées dans l'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile et des réfugiés.

À périmètre constant , les crédits du programme 177 augmentent de 1,3 % en autorisations d'engagement et de 2,2 % en crédits de paiement . Les crédits de l'action 12 « hébergement et logement adapté » augmentent de 1,4 % en AE et de 2,3 % en CP.

Évolution des crédits du programme 177 à périmètre constant

Actions	Autorisations d'engagement (AE)			Crédits de paiement (CP)
	LFI 2018	PLF 2019	Évolution	LFI 2018	PLF 2019	Évolution
Prévention de l'exclusion	50 445 224	49 361 191	-2,1 %	50 445 224	49 361 191	-2,1 %
Hébergement et logement adapté	1 894 189 982	1 920 314 457	1,4 %	1 894 189 982	1 938 414 457	2,3 %
Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale	9 058 657	9 132 657	0,8 %	9 058 657	9 132 657	0,8 %
Total	1 953 693 863	1 978 808 305	1,3 %	1 953 693 863	1 996 908 305	2,2 %

Source : Réponse au questionnaire budgétaire.

Depuis plusieurs années, votre rapporteur constate une sous-budgétisation systématique des crédits dédiés à l'hébergement d'urgence. 2018 n'échappe pas à la règle même si votre rapporteur constate que les crédits qui ont été ouverts dans le projet de loi de finances rectificative pour 2018 sont moindres en comparaison des sommes ouvertes les années précédentes et atteignent 60 millions d'euros auxquels il faut ajouter 96 millions d'euros en intervention de gestion. Ce sont ainsi 2,1 milliards d'euros de crédit qui devraient être consommés en 2018.

2. Une rationalisation des coûts engagée

a) La fixation de tarifs plafonds dans les CHRS

Comme il l'avait annoncé l'an dernier, le Gouvernement a engagé une rationalisation des coûts dans le secteur de l'hébergement d'urgence. Il a ainsi instauré des tarifs plafonds pour les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) afin de favoriser la convergence tarifaire des établissements.

Ces tarifs ont été déterminés à partir des données recueillies à l'occasion de l'enquête nationale des coûts qui a été rendue obligatoire par l'article 128 de la loi du 30 décembre 2017 de finances pour 2018. En 2017, le taux de participation à cette enquête atteignait 93,4 % des structures. Pour 2018, l'enquête ayant été clôturée fin octobre, la DGCS a indiqué à votre rapporteur que le taux de réponses devrait être proche de celui de l'an dernier. Malgré la mise en place de formation, les petits établissements n'ont pas toujours les ressources humaines pour remplir cette enquête, ce qui explique que le taux n'atteigne pas 100 %. Votre rapporteur invite les directions départementales chargées de la cohésion sociale à examiner de près les raisons conduisant un établissement à ne pas remplir cette enquête et à mettre en place des solutions d'accompagnement pour y remédier.

Votre rapporteur s'est interrogée sur les conséquences de cette convergence tarifaire sur la qualité des prestations offertes par les établissements. Les résultats d'une enquête à laquelle douze régions métropolitaines ont participé et montrant un impact sur la masse salariale des CHRS et dans certains cas une réorganisation des établissements soit par une modification des amplitudes d'ouverture, soit par une mutualisation des structures, soit par une modification partielle des modalités d'accueil (ex. report de mesures nouvelles, étalement de programmes d'investissement) ne sont pas faits pour la rassurer. Votre rapporteur sera attentive à ce que la baisse de la masse salariale n'ait pas un impact sur l'accompagnement apporté aux personnes hébergées dans ces établissements. Elle invite le Gouvernement à évaluer rapidement les effets de cette mesure de tarification.

Cette convergence tarifaire doit permettre des économies de l'ordre de 2 %. 613,8 millions d'euros de crédits sont ainsi fléchés vers les CHRS en 2019 .

b) Des mesures pour favoriser le passage sous statut et accélérer la conclusion de CPOM

Plusieurs mesures permettant une restructuration du secteur de l'hébergement d'urgence ont été adoptées à l'article 125 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN).

Une première disposition a vocation à favoriser le passage sous statut . Actuellement, deux régimes distincts s'appliquent aux établissements chargés d'héberger des personnes sans domicile :

- un régime d'autorisation. L'autorisation est valable 15 ans. Après échange contradictoire, les établissements se voient appliquer des tarifs en échange de financements publics. En cas de création, de transformation et d'extension d'un établissement, l'autorisation est délivrée à l'issue d'une procédure d'appel à projets ;

- un régime de déclaration. Les établissements bénéficient d'une subvention annuelle.

Il est ainsi proposé pour la durée du plan quinquennal en faveur du logement d'abord, soit jusqu'au 31 décembre 2022, et sous réserve de conclure un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM), d'exonérer de la procédure d'appels à projet :

- les demandes d'extension de la capacité d'un établissement inférieures ou égales au doublement de la capacité de l'établissement ;

- les demandes d'autorisation d'un établissement relevant du régime de la déclaration au 30 juin 2017.

Il s'agit pour le Gouvernement de donner de la visibilité aux structures sur leur financement et d'harmoniser les conditions d'accueil et d'accompagnement social des personnes hébergées.

La Fédération des acteurs de la solidarité a fait part de ses inquiétudes quant à la capacité des établissements qui passeraient sous statut d'assumer les missions des établissements soumis à autorisation. Elle s'est également interrogée sur une diminution mécanique des coûts moyens de l'ensemble des établissements qui résulterait de la mesure, si les budgets des établissements passés sous statuts ne sont pas revalorisés.

La deuxième mesure vise à rendre obligatoire la conclusion d'un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM) pour les établissements relevant du 8° de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles ^{1 ( * )} . Ce contrat devra préciser les éléments pluriannuels du budget de l'établissement et pourra prévoir une modulation des tarifs en fonction d'objectifs définis dans le contrat. Ce contrat devra être conclu au plus tard le 1 ^er janvier 2023.

Évolution du taux de contractualisation pluriannuelle

2016	2017	Prévision 2018	Prévision 2019	Prévision 2020
12 %	14 %	18 %	30 %	50 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019.

3. Des interrogations sur une possible sous-évaluation des crédits

Bien que des efforts de sincérité budgétaire soient réalisés et que des mesures de rationalisation des coûts aient été mises en place, votre rapporteur s'interroge sur une possible sous-évaluation des crédits du programme pour trois raisons.

Premièrement, les crédits de paiement sont fixés à un niveau inférieur à ce qui devrait être consommé en 2018 alors que la pression sur le parc d'hébergement demeure tendanciellement à la hausse.

Deuxièmement, l'augmentation des crédits de la veille sociale ne paraît pas suffisante. Si les crédits dédiés à la veille sociale pour 2019 sont en augmentation de 6,2 % pour atteindre 134,3 millions d'euros, néanmoins, au regard des crédits consommés en 2017, l'augmentation doit être relativisée et s'approche d'1,8 %. Or, ces crédits sont censés couvrir de nouvelles dépenses : prise en compte de l'augmentation des flux, prise en charge et orientation de publics spécifiques ou encore développement de maraudes professionnalisées.

Troisièmement, les crédits dédiés à certains dispositifs de logement adapté, comme l'intermédiation locative, ne paraissent pas en adéquation avec les objectifs de création de place affichés par le Gouvernement.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur estime qu'on ne peut exclure une insuffisance de crédits pour 2019.

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* ¹ « Les établissements ou services comportant ou non un hébergement, assurant l'accueil, notamment dans les situations d'urgence, le soutien ou l'accompagnement social, l'adaptation à la vie active ou l'insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse ».