Projet de loi de finances pour 2019 : Défense : Préparation et emploi des forces

N° 149

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , pour 2019 ,

TOME VI

DÉFENSE :
PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

Par M. Jean-Marie BOCKEL et Mme Christine PRUNAUD,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Christian Cambon , président ; MM. Pascal Allizard, Bernard Cazeau, M. Robert del Picchia, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Pierre Laurent, Cédric Perrin, Gilbert Roger , Jean-Marc Todeschini, vice-présidents ; M. Olivier Cigolotti, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont , secrétaires ; MM. Jean-Marie Bockel, Gilbert Bouchet, Michel Boutant, Olivier Cadic, Alain Cazabonne, Pierre Charon, Mme Hélène Conway-Mouret, MM. Édouard Courtial, René Danesi, Jean-Paul Émorine, Bernard Fournier, Jean-Pierre Grand, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, MM. Jean-Louis Lagourgue, Robert Laufoaulu, Ronan Le Gleut, Jacques Le Nay, Rachel Mazuir, François Patriat, MM. Gérard Poadja, Ladislas Poniatowski, Mmes Christine Prunaud, Isabelle Raimond-Pavero, MM. Stéphane Ravier, Hugues Saury, Bruno Sido, Rachid Temal, Raymond Vall, André Vallini, Yannick Vaugrenard, Jean-Pierre Vial, Richard Yung .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 1255 , 1285 , 1288 , 1302 à 1307 , 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS POUR AVIS

1.- Le programme 178, qui constitue le coeur de la mission « Défense », voit ses crédits de paiement augmenter de 8,9 % pour s'établir à 8,78 milliards d'euros . Cette progression a deux causes essentielles, identiques à celles qui expliquaient l'année dernière la progression de 5,3 % des CP :

- l'augmentation des ressources dédiées au financement des opérations extérieures , soit 195 M€ (après une augmentation de 125 M€ en 2018) pour atteindre 600 millions d'euros ,

- et l'effort en faveur de l'entretien programmé du matériel (EPM), avec 375 M€ supplémentaires , soit une augmentation de 8% permettant d'atteindre 4,2 Md€ en 2019. La progression des autorisations d'engagement, principalement dédiées à l'EMP est spectaculaire, soit 69,9 % pour atteindre ainsi 14,9 milliards d'euros (contre 8,8 en 2018).

2.- La poursuite du « resoclage budgétaire » des surcoûts des OPEX était souhaitée par votre commission. Mais les modalités de cette « sincérisation » du budget appellent trois remarques :

-si votre commission a soutenu le principe de ce resoclage, c'était à due concurrence d'une augmentation du budget de la mission . Or, tel n'est pas le cas, le poids relatif des OPEX augmente au sein du programme, passant de 5 à 7 % . Il conviendra donc d'être très attentif à ce que l'augmentation des crédits OPEX, qui doivent atteindre 1,1 milliard d'euros dès 2020, ne contraigne pas les autres actions du programme,

-le niveau de crédits prévu sera insuffisant pour couvrir les surcoûts, ce qui entraînera l'année prochaine encore des mises en réserve et un douloureux débat sur la fin d'exécution budgétaire . Votre commission condamne fermement les choix d'exécution de 2018 qui font porter par le seul budget de la défense les surcoûts non budgétés,

-enfin, votre commission rappelle qu'elle a modifié l'article 4 de la LPM pour prévoir que les surcoûts nets, hors crédits de masse salariale, non couverts, feront, pendant la période de programmation 2019-2025, l'objet d'un financement interministériel , la participation de la mission « Défense » à ce financement interministériel ne pouvant excéder la proportion qu'elle représente dans le budget général de l'État. Cette disposition doit être appliquée en 2019.

3.- Vos rapporteurs pour avis estiment que l'accroissement des crédits dédiés à l'EPM était nécessaire. Toutefois il pourrait être exponentiel si la progression des coûts unitaires du maintien en condition opérationnelle terrestre, naval et aéronautique ne fait pas l'objet d'une attention particulière, et si la réforme de la maintenance, basée sur l'externalisation des marchés d'entretien et la passation de contrat de performance avec les industriels ne traduisait par un accroissement inconsidéré des charges . C'est un enjeu auquel votre commission est attentive, car c'est le capital opérationnel de notre armée qui est en jeu. En effet, l'effort budgétaire consenti ne se traduit pas par une augmentation de la disponibilité technique opérationnelle (DTO) en 2019 et son amélioration tardera probablement à venir.

4.- Vos rapporteurs pour avis estiment d'ailleurs que le capital opérationnel de nos armées, tant matériel qu'humain, est en jeu dans le cadre de la LPM débutant en 2019 :

- ils notent que la préparation opérationnelle des armées reste inférieure aux objectifs fixés , de près de 10 %, avec de réelles préoccupations dans chacune des armées,

- ils remarquent que la disponibilité technique opérationnelle (DTO) des matériels ne remonte que lentement pour les équipements aéronautiques autres que ceux utilisés en OPEX. De même, la DTO des équipements de l'armée de terre est à la peine.

Dans cette perspective, votre commission se félicite d'avoir modifié l'article 7 de la LPM pour prévoir que les actualisations permettent de vérifier l'amélioration de la DTO des équipements et de la préparation opérationnelle et que des objectifs annuels soient fixés dans ces domaines. Le PLF ne prévoit de cible que pour 2020, ce qui ne permet pas de juger des perspectives d'évolution. La réforme de la maintenance vise à donner de la visibilité aux industriels, il serait bon qu'elle en donne également au Parlement.

5.- Les services de soutien doivent être placés au coeur de la LPM . Ils ont très largement contribué à la déflation des effectifs du ministère , tout en supportant un contrat opérationnel bien plus élevé que les hypothèses de construction de la LPM, et une population militaire de nouveau en augmentation avec la remontée de la force opérationnelle terrestre (FOT), notamment.

Si votre commission se félicite de la remontée des effectifs du Service de santé des armées (SSA), elle restera attentive à ce service dont la capacité de projeter le personnel médical est l'indispensable condition au maintien de la capacité de la France à entrer en premier sur les théâtres d'opération. Or, c'est désormais 20 % du contrat opérationnel du SSA en OPEX qui est assuré par des réservistes , contre 10 % l'année dernière. Enfin, le schéma d'emploi du Service du Commissariat des armées (SCA) prévoit 150 suppressions de postes supplémentaires sur la durée de la programmation . Pourtant, le SCA n'est pas au bout de sa réforme « SCA 22 » .

À l'issue de sa réunion du mercredi 21 novembre 2018, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Défense », avec 5 voix pour, du groupe LREM et de M. Robert del Picchia, et l'abstention des autres commissaires présents (38 abstentions).