B. LE FONDS POUR L'INNOVATION ET L'INDUSTRIE : UNE USINE À GAZ BUDGÉTAIRE, UNE ATROPHIE DE L'ÉTAT ACTIONNAIRE BIEN RÉELLE
1. Une perte de contrôle du Parlement sur les orientations stratégiques en matière d'innovation
Le Gouvernement a institué le 15 janvier 2018 un Fonds pour l'innovation et l'industrie (FII) au sein de l'EPIC Bpifrance. Ce FII est doté de 10 milliards d'euros, non-consomptibles :
• 1,6 milliard d'euros en numéraire ;
• 8,4 milliards d'euros en titres d'EDF et Thalès.
Ces montants sont supposés générer un rendement annuel d'environ 250 millions d'euros (l'apport en numéraire étant investi en obligations du Trésor, et les titres générant des dividendes 11 ( * ) ). L'objectif du Gouvernement à court et moyen terme est de doter le FII des produits des cessions de participations opérées par l'État actionnaire, et de reprendre les titres EDF et Thalès en contrepartie.
La rémunération des placements de ce fonds devrait être répartie de la façon suivante :
• 70 millions d'euros destinés à soutenir les start-ups à forte intensité technologique qui relèvent de la « deep tech ». Cette enveloppe se décomposant elle-même en 15 millions d'euros visant à soutenir l'émergence de start-ups et en 55 millions d'euros dont l'objectif sera de financer des aides individuelles, notamment aux fins de couvrir des dépenses de prototypage ;
• 120 millions d'euros à destination des grands défis d'innovation et de rupture. Ces projets seront sélectionnés par le Conseil pour l'innovation ;
• 60 millions d'euros de soutien à des filières stratégiques , comme le plan relatif aux batteries électriques .
Le Conseil pour l'innovation , installé en juillet 2018, est chargé de définir les priorités stratégiques du FII. Ce dernier est composé de personnalités qualifiées, de représentants ministériels, du secrétariat général pour l'investissement, de l'Agence nationale de la recherche et de Bpifrance, mais d' aucun parlementaire . Alors que le Gouvernement tarit parallèlement la dotation budgétaire dont bénéficie Bpifrance au sein du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle» , le rapporteur considère qu'il s'agit d'un mauvais signal envoyé à la représentation nationale : premièrement son contrôle sur Bpifrance diminue, deuxièmement les éléments d'information qui lui sont transmis au sujet du CAS « PFE » ne lui permettent pas de contrôler efficacement l'État actionnaire, et troisièmement il n'est pas associé à la définition des orientations stratégiques du FII .
2. Une débudgétisation déguisée
Si l'exécution 2020 correspond effectivement aux prévisions présentées dans le projet annuel de performance du CAS « PFE », ce ne sont pas moins de 8,4 milliards d'euros supplémentaires qui viendront abonder le FII.
La pertinence et la réussite d'un tel projet nécessitent clarté et transparence. Or, ni l'une ni l'autre ne semblent au rendez-vous.
(1) Un dispositif inutilement complexe pour un montant d'investissement annuel limité et amené à varier
D'une part, la complexité du dispositif est inutilement élevée , pour un rendement annuel attendu de 250 millions d'euros. En effet :
• tant que les cessions de participations envisagées n'ont pas eu lieu, le FII est doté à la fois de recettes en numéraires et de titres de sociétés ;
• une telle dotation en titres de sociétés implique pour l'État, lorsque les dividendes liés à ces titres sont versés non pas sous forme numéraire mais sous forme de titres, un rachat de ces titres versés à Bpifrance afin que le FII soit effectivement doté de moyens susceptibles de produire un rendement ;
• à mesure de la réalisation du programme de cessions envisagées par l'État, les titres EDF et Thalès, qui composent plus de 80 % du FII, seront remplacés par les produits de cession ;
• une clause de revoyure , inscrite à l'article 3 de l'arrêté du 7 août 2018 12 ( * ) , prévoit que si en 2023 le rendement de l'OAT (50 ans) est inférieur à 2,5 %, la rémunération est non seulement révisée à la baisse, mais elle est également ajustée pour tenir compte d'un éventuel trop versé durant la période. Concrètement et compte tenu de la forte probabilité que le taux de l'OAT soit effectivement inférieur à 2,5 % (le coupon couru est de 0,79 % au 5 novembre 2019), le rendement des 10 milliards d'euros qui composent le FII devrait diminuer à partir de 2023 ;
Autant de complexité interroge , alors qu' un soutien budgétaire aux grands projets d'innovation est autrement plus clair et aisé à mettre en oeuvre, notamment au regard du montant in fine plutôt faible investi dans ces secteurs (250 millions d'euros par an). Le rapporteur considère donc qu'un financement par le budget général, ou par l'affectation d'une partie des dividendes générés par le portefeuille de l'État, remédierait à cette problématique.
(2) Un dispositif qui s'apparente in fine à une débudgétisation de 10 milliards d'euros
Si le FII ne présente que peu d'intérêt d'un point de vue stratégique ou de faisabilité technique, il présente néanmoins un avantage certain pour le Gouvernement : diminuer artificiellement le montant de dette publique via un processus de débudgétisation non assumé .
En effet, affecter au FII le produit des cessions de participations permet de cantonner ces montants hors du budget de l'État .
Le rendement de 250 millions d'euros envisagés par le Gouvernement provient, en l'état actuel des dotations au FII, de trois sources : le rendement issu de l'investissement d'1,6 milliard d'euros en bons du Trésor , des dividendes versés par les entreprises dont une partie des titres a été transférée de l'État vers Bpifrance, et des reprises de titres par l'État dans les cas où les dividendes liés à ces titres détenus par Bpifrance sont eux-mêmes versés en titres.
Or, à court et moyen terme, l'objectif du Gouvernement est de diminuer les deux dernières sources de rendement et de faire monter en puissance la première source , à mesure qu'il dote le FII de produits en numéraire de cessions de participations. Par conséquent, le rendement de 250 millions d'euros, selon l'objectif du Gouvernement, proviendra essentiellement, voire exclusivement, de la rémunération qui découle de l'investissement en bons du Trésor , c'est-à-dire de versements du budget général 13 ( * ) vers le FII.
Les liens entre le FII et le budget général sont par ailleurs opportunément explicités, non pas dans le projet annuel de performance CAS « PFE », mais dans celui du programme 117, ce qui complexifie encore plus la compréhension du dispositif, alors que pas moins de 8,4 milliards d'euros sont supposés transiter par ce compte en 2020 vers le FII. En effet, le PAP du programme 117 précise : « [Le besoin de financement de l'État] sera principalement couvert par un volume d'émissions de dette à moyen/long terme de 205 Md€ et par une hausse des emprunts de court terme de 10 Md€. Des cessions de participations affectées, d'une part au Fonds pour l'innovation déposant au Trésor, d'autre part au désendettement, contribueraient également au financement des besoins de l'année ».
La mise en place de ce dispositif s'apparente donc à une tuyauterie budgétaire, au détriment de la lisibilité et du contrôle parlementaire : au lieu de financer l'innovation par une dotation budgétaire annuelle de 250 millions d'euros, le Gouvernement fait le choix de financer la souscription de bons du Trésor pour 10 milliards d'euros par des produits de cession, bons qui en retour seront supposés générer un rendement de 2,5 % (sauf si ce dernier s'éloigne trop des références du marché, auquel cas le rendement sera revu à la baisse), rendement versé à partir du budget général.
Au final, il s'agit bien du budget général de l'État qui est sollicité. Mais entre les deux opérations, 10 milliards d'euros auront été affectés en dehors du budget de l'État, et auront été soustraits au contrôle du Parlement .
Cette opération permet à l'État de réduire artificiellement la dette publique , ainsi que le souligne le M. Victorin Lurel, rapporteur spécial de la commission des finances sur ce compte d'affectation spéciale : la dette maastrichtienne étant une dette nette des actifs liquides, la dotation du FII s'inscrit en déduction de cette dette . Selon M. Lurel, « ce montant contient la progression prévue de l'endettement des administrations publiques centrales (APUC), dont le ratio d'endettement augmente entre 2018 et 2020, passant de 78,3 % du PIB à 81,7 % du PIB, soit une hausse de 3,4 points de PIB en trois ans ».
Le Gouvernement réduit donc artificiellement le montant de la dette publique, débudgétise discrètement 10 milliards d'euros et limite fortement la capacité du Parlement à contrôler l'emploi de ces fonds et à participer à la définition des orientations stratégiques en matière d'innovation.
Le rapporteur est favorable à une gestion dynamique du portefeuille financier de l'État. Toutefois, il rappelle que ce dernier reste essentiellement un instrument au service de la politique stratégique de l'État, qu'elle soit économique ou réponde à d'autres objectifs. À ce titre, les mouvements de capitaux (en particulier les cessions) ne sauraient servir simplement de variable d'ajustement à la politique budgétaire conduite par le Gouvernement : la prise en compte d'enjeux industriels, de compétitivité et de souveraineté économique doit toujours primer sur la logique budgétaire, a fortiori dans un contexte de concurrence internationale exacerbée. Les défis créés par les tentations hégémoniques de certaines multinationales largement subventionnées ne peuvent être relevés qu'à partir d'une politique industrielle française stratégique , dont les participations financières de l'État sont une des déclinaisons.
* 11 Dans le cas de dividendes versés non pas en numéraire mais en titres, l'État rachète à Bpifrance ces actions. Le 22 juin 2018, l'État lui a ainsi racheté le dividende d'EDF versé en titres, pour un montant de 121 millions d'euros. Il a réitéré l'opération en juin 2019, pour un montant de 62,3 millions d'euros, au titre du solde de 2018.
* 12 Arrêté du 7 août 2018 relatif à l'ouverture d'un compte rémunéré au nom de l'établissement public Bpifrance, dans le cadre de la constitution du Fonds pour l'innovation et l'industrie.
* 13 Les intérêts seront en effet versés depuis le programme 117 « charges de la dette et trésorerie de l'État ».