|
N° 142 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020 |
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2019 |
|
AVIS PRÉSENTÉ au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2020 , |
|
TOME XI SÉCURITÉS : Gendarmerie nationale (Programme 152) |
|
Par MM. Philippe PAUL et Yannick VAUGRENARD, Sénateurs |
|
(1) Cette commission est composée de : M. Christian Cambon, président ; MM. Pascal Allizard, Bernard Cazeau, Olivier Cigolotti, Robert del Picchia, Jean?Noël Guérini, Joël Guerriau, Pierre Laurent, Cédric Perrin, Gilbert Roger, Jean?Marc Todeschini, vice?présidents ; Mme Joëlle Garriaud?Maylam, M. Philippe Paul, Mme Marie?Françoise Perol?Dumont, M. Olivier Cadic, secrétaires ; MM. Jean?Marie Bockel, Gilbert Bouchet, Michel Boutant, Alain Cazabonne, Pierre Charon, Mme Hélène Conway?Mouret, MM. Édouard Courtial, René Danesi, Gilbert?Luc Devinaz, Jean?Paul Émorine, Bernard Fournier, Mme Sylvie Goy?Chavent, MM. Jean?Pierre Grand, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, MM. Jean?Louis Lagourgue, Robert Laufoaulu, Ronan Le Gleut, Jacques Le Nay, Rachel Mazuir, François Patriat, Gérard Poadja, Ladislas Poniatowski, Mmes Christine Prunaud, Isabelle Raimond?Pavero, MM. Stéphane Ravier, Hugues Saury, Bruno Sido, Rachid Temal, Raymond Vall, André Vallini, Yannick Vaugrenard, Jean?Pierre Vial, Richard Yung. |
|
Voir les numéros : Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 2272 , 2291 , 2292 , 2298 , 2301 à 2306 , 2365 , 2368 et T.A. 348 Sénat : 139 et 140 à 146 (2019-2020) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES
RAPPORTEURS POUR
AVIS
|
1. - Au sein de la mission « Sécurités » (21,3 Mds € en AE, soit +1,96% par rapport à 2019, et 20,5 Mds€ en CP, soit +1,78%), l'enveloppe des crédits consacrés à la gendarmerie nationale augmentera légèrement en 2020, augmentation due quasi exclusivement à la hausse des dépenses de personnel . Les autorisations d'engagement (AE) du programme 152 (Gendarmerie nationale) passent en effet de 9,5 Mds € en 2019 à 9,76 Mds € en 2020 (soit une hausse de 2,8 %) et les crédits de paiement (CP) de 8,8 Mds € en 2019 à 8,96 Mds € en 2020 (soit une hausse de 1,7 %). 2. - Les travaux de la commission d'enquête du Sénat sur l'état des forces de sécurité intérieure ont démontré la précarité de la situation au sein de la gendarmerie nationale : missions toujours alourdies, relations tendues avec la population, procédure pénale trop complexe, et surtout moyens très insuffisants. Il en résulte un véritable malaise au sein des personnels. Les crédits prévus pour la gendarmerie au sein du projet de loi de finances pour 2019 ne permettent pas de lever ces inquiétudes. En 2017 a certes été annoncée la création de 10 000 emplois sur la période 2018-2022 pour renforcer les forces de sécurité intérieure. La gendarmerie nationale doit bénéficier sur cette période de la création de 2 500 emplois. Après 625 emplois en 2019, 527 emplois seront créés dans ce cadre au titre de 2020. Toutefois, seuls 25 % des nouveaux postes sont prévus pour la gendarmerie. Or, les effectifs de la gendarmerie se montent à 40% de celui des forces de sécurité et la croissance démographique en zones rurales et périurbaines est actuellement plus forte en France que la croissance urbaine. 3. - Les crédits de fonctionnement s'élèvent pour 2020 à 1,105 Mds € en CP, contre 1,141 Mds € en 2019, soit une baisse de 36 M€ (-3,1%). Compte tenu d'une mesure de périmètre (transfert de crédits de fonctionnement à la Direction du numérique du ministère de l'intérieur), les dépenses de fonctionnement stagnent, par contraste avec l'augmentation des dépenses de titre 2. Le budget de titre 3 prévu au PLF 2020 permettra ainsi seulement de reconduire, à périmètre constant, les dotations de fonctionnement courant des unités, les loyers de droit commun, le maintien en condition opérationnelle des systèmes d'information et des hélicoptères, ainsi que l'équipement des unités. Il n'y aura donc aucune amélioration des moyens dont disposent des gendarmes pour accomplir leurs missions. Or, de l'avis général, les conditions de travail des gendarmes sont actuellement précaires. 4. - Les crédits pour rémunérations et charges sociales représentent désormais presque 86% des crédits du programme. Ainsi, la dotation en crédits de titre II de la gendarmerie (pensions comprises) s'élèvera à environ 7,7 Mds € en 2020, contre 7,5 Mds € en 2019, soit une hausse de 2,5 % (+ 188 M€). Du fait de la part très forte dans le budget des dépenses de personnel et de la part élevée des dépenses de fonctionnement consacrées aux loyers, la mise en réserve portera très lourdement sur le fonctionnement quotidien et sur l'investissement. La gestion quotidienne en deviendra d'autant plus difficile. 5. - Les crédits d'investissement sont en diminution en AE (de 170 à 140 millions d'euros entre 2019 et 2020) comme en CP (de 174 à 165 millions d'euros). Le plan de réhabilitation du parc domanial voit ses crédits baisser, avec un montant de seulement 83,1 millions en AE, contre 90 M€ en 2019. Les mesures de sécurisation de casernes sont poursuivies (15 M€). Les crédits consacrés par le plan de réhabilitation sont ainsi très inférieurs aux véritables besoins. Les besoins en matière immobilière sont en effet d'environ 300 millions d'euros par an, soit 100 millions pour la maintenance et 200 millions pour les opérations de reconstruction ou de renouvellement. Ainsi, les crédits prévus sont inférieurs de plusieurs centaines de millions d'euros aux besoins. 6 . - Par ailleurs, en 2020, 35 M€ en AE (contre 65 M€ en 2019) seront consacrés à l'acquisition de seulement 1550 véhicules légers (contre 2 800 véhicules légers et motocyclettes prévus en 2019, dont 1950 seulement seront réellement acquis). Or, le nombre de véhicules légers à acquérir chaque année pour maintenir dans un état acceptable le parc automobile, qui affiche en moyenne plus de 7 ans d'âge, serait d'environ 3000. 7. - Enfin, la commission des affaires étrangères et de la défense a exprimé une forte inquiétude s'agissant du maillage territorial de la gendarmerie . En effet, des projets de réduction massive du nombre de brigades sont à l'étude. Les alternatives, comme l'utilisation des maisons « France services », présentent également de sérieux inconvénients. La commission demande que les travaux en cours du livre blanc sur la sécurité intérieure aboutissent à la présentation d'une loi de programmation ayant pour objet la remise à niveau des forces de sécurité et le maintien du maillage territorial. À l'issue de sa réunion du mercredi 20 novembre 2019, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme « gendarmerie nationale» . |
I. LES GRANDS AXES DU PROGRAMME 152 AU SEIN DE LA LFI 2020
Au sein de la mission « Sécurités » (21,3 Mds € en AE, soit +1,96% par rapport à 2019, et 20,5 Mds€ en CP, soit +1,78% par rapport à 2019), l'enveloppe des crédits consacrés à la gendarmerie nationale augmentera légèrement en 2020, augmentation due quasi exclusivement à la hausse des dépenses de personnel.
Les autorisations d'engagement (AE) du programme 152 (Gendarmerie nationale) passeront en effet de 9,5 Mds € en 2019 à 9,76 Mds € en 2020 (soit une hausse de 2,8 %) et les crédits de paiement (CP) de 8,8 Mds € en 2019 à 8,96 Mds € en 2020 (soit une hausse de 1,7 %).
A. DES CRÉDITS POUR 2020 EN LÉGÈRE AUGMENTATION
1. Des crédits de personnel toujours en augmentation (titre 2)
Le programme « gendarmerie nationale » est en majeure partie un budget de dépenses de personnel. Ainsi, la dotation en crédits de titre II de la gendarmerie (pensions comprises) s'élèvera à environ 7,7 Mds € en 2020, contre 7,5 Mds € en 2019, soit une hausse de 2,5 % (+ 188 M€).
Les crédits de rémunération et charges sociales (en M€)
|
2019 |
2020 |
Variation
|
|
|
AE= CP |
AE= CP |
AE= CP |
|
|
Rémunération d'activité |
3 688 |
3 803 |
+ 3,1 % |
|
Cotisations et contributions sociales |
3 785 |
3 857 |
+ 1,9 % |
|
TOTAL titre 2 |
7 490 |
7 678 |
+ 2,5 % |
Au total, les dépenses de personnel représentent presque 86 % des crédits du programme , en légère hausse par rapport aux années précédentes.
Le ministère de l'Intérieur avait bénéficié d'une hausse significative de ses personnels en 2016 du fait des décisions prises par le Gouvernement pour adapter les forces de sécurité intérieure à la menace terroriste, ainsi qu'aux enjeux migratoires. Plus de 2 100 nouveaux postes avaient ainsi été créés dans la Gendarmerie nationale en 2016. En 2017, la hausse avait été de 255 ETP.
Le président de la République a décidé la création de 10 000 emplois sur la période 2018-2022 pour renforcer les forces de sécurité intérieure.
Dans ce cadre, la gendarmerie nationale bénéficie sur cette période d'un quantum de 2 500 emplois, dont 500 au titre de 2018, 679 emplois au titre de 2019 et 527 emplois au titre de 2020.
En conséquence, le projet de loi de finances pour 2020 prévoit un schéma d'emplois positif (+ 490 ETP), comprenant :
- +527 ETP, dans le cadre du plan présidentiel de création de 2 500 emplois entre 2018 et 2022, dont + 27 ETP dans le cadre de la montée en puissance du renseignement territorial
- -33 ETP au titre des suppressions d'emplois en administration centrale
- -4 ETP au titre d'une contribution pour la création de l'Agence du numérique de la Sécurité Civile.
La commission n'a rien à objecter à la croissance des moyens humains de la gendarmerie, dès lors qu'elle permet de préserver le maillage territorial qui constitue l'un des points forts de la gendarmerie, au bénéfice de l'égalité de nos concitoyens devant la sécurité. Cependant, le découplage constaté entre les moyens humains et les moyens matériels (fonctionnement quotidien, équipements, véhicules et immobilier) s'accentuera encore en 2020, ce qui ne peut qu'affecter les performances de la gendarmerie .
2. Des crédits de fonctionnement qui stagnent à un niveau insuffisant
Les crédits de fonctionnement s'élèvent pour 2020 à 1,105 Mds € en CP, contre 1,141 Mds € en en 2019, soit une baisse de 36 M€ (-3,1%). Si l'on ne tient pas compte d'une mesure de périmètre (transfert de crédits de fonctionnement à la nouvelle Direction du numérique du ministère de l'intérieur), les dépenses de fonctionnement stagneront en 2020 à un niveau insuffisant , par contraste avec l'augmentation des personnels et des dépenses de titre 2.
Le budget de titre 3 prévu au PLF 2020 permettra ainsi seulement de reconduire, à périmètre constant, les dotations de fonctionnement courant des unités, les loyers de droit commun, le maintien en condition opérationnelle des systèmes d'information et de communication et des hélicoptères, ainsi que l'équipement des unités. Il n'y aura donc pas d'amélioration des moyens dont disposent des gendarmes pour accomplir leurs missions quotidiennes, alors que ces moyens sont notoirement insuffisants, comme l'ont démontré les travaux de la commission d'enquête sur l'état des forces de police et de gendarmerie.
3. Des crédits d'investissement en baisse, traduisant un ralentissement des opérations immobilières et un renouvellement très insuffisant des véhicules
Les crédits d'investissement sont en forte diminution en AE (de 170 millions d'euros en 2019 à 140 millions d'euros en 2020) comme en CP (174 millions d'euros en 2019, 165 millions d'euros en 2020), alors que ces derniers avaient déjà connu une baisse importante entre 2018 et 2019.
a) Un ralentissement de l'effort sur l'immobilier
Le plan de réhabilitation du parc immobilier domanial de la gendarmerie est poursuivi mais avec des crédits en baisse . Un montant de seulement 83,1 millions en AE, contre 90 M€ en 2019, permettra ainsi d'en financer la 6 ème annuité. Rappelons que concernant les opérations domaniales, la gendarmerie a fait le choix de porter son effort sur la maintenance du parc existant au détriment d'opérations d'envergure visant la complète reconstruction de certaines casernes. De fait , aucune construction domaniale nouvelle n'a été engagée depuis 2012 (livraison du pôle judiciaire de la gendarmerie nationale à Pontoise dans le Val d'Oise).
En revanche, les mesures de sécurisation de casernes sont poursuivies pour un montant de 15 M€ en AE et CP.
Ainsi, l'effort entrepris depuis quelques années pour commencer à réhabiliter des casernes et des locaux de brigade globalement très dégradés est déjà ralenti, alors même que les résultats sont encore très insuffisants .
Moyenne âge du parc domanial
|
Age des Locaux de services et techniques (LST) |
Age des logements |
Age du parc domanial |
|
53 ans |
46 ans |
50 ans |
Selon les éléments fournis par le ministère de l'intérieur lui-même, le maintien à niveau du parc immobilier domanial de la gendarmerie nationale nécessiterait une dépense annuelle de l'ordre de 300 M€ selon les standards utilisés par les bureaux d'étude :
• 200 M€ seraient dédiés à la reconstruction de casernes et aux réhabilitations/ restructurations de grande envergure ;
• 100 M€ seraient destinés aux travaux de maintenance.
|
Principales opérations immobilières financées sur la période 2018-2020 1 - Au profit des logements Melun (77) - Quartier Lemaître - réfection du clos et du couvert, des pièces humides, de l'électricité et des parties communes (156 logements impactés) • tranche ferme de 11,8 M€ financée en 2018 ; • deux tranches optionnelles financées en 2019 à hauteur de 2,15 M€ (les 2 dernières tranches seront couvertes en 2020 et 2021 pour un montant global de 4,3 M€) ; • opération qui bénéficie d'une subvention de 0,85 M€ (convention CRIF). Versailles - Satory (78) - Caserne Delpal - réhabilitation globale des 374 logements • coût de l'opération 15,1 M€ dont 900 K€ déjà engagés au titre des études ; • coût des travaux 14,2 M€ ; • tranche ferme de 5 M€ programmée en 2019 ; • tranches optionnelles devront être affermies en 2020 et 2021 pour un montant global de 9,2 M€ ; • opération qui bénéficie d'une subvention de 1 M€ (convention CRIF) et dont certains travaux sont éligibles aux CEE. Nanterre (92) - Caserne Rathelot - réhabilitation globale de la partie logements (658 logements impactés) • tranche ferme de travaux financée en 2019 à hauteur de 12,4 M€ dont 500 K€ de sécurisation ; • tranches optionnelles (études et travaux) financées à hauteur de 33,9 M€ devront être affermies entre 2021 et 2022. Guéret (23) - Caserne Bongeot - réfection du clos et du couvert • opération initiée en 2019 pour 500 K€ au titre des études programmées ; • coût des travaux 5 M€ ; • première tranche de 2,5 M€ financée en 2021 ; • seconde tranche de 2,5 M€ financée en 2022. Rennes (35) - Casernes Guillaudot et Audibert - traitement du clos et du couvert • opération initiée en 2019 pour 12,4 M€ au titre des travaux ; • première tranche de 4,2 M€ financée en 2019 ; • feux dernières tranches seront couvertes en 2020 et 2021 pour un montant global de 8,2 M€. Mirande (32) - Caserne Laubadère - réhabilitation de l'emprise • coût de l'opération 6,3 M€ dont 6M€ au titre des travaux ; • première tranche de 2,5 M€ programmée en 2020. Issy-les-Moulineaux (92) - Issy Nord et Vernadat - traitement du clos et du couvert • coût de l'opération 19,8 M€ dont 1,8 M€ au titre des études initiées en 2019 et 18 M€ au titre des travaux ; • tranche ferme de 6 M€ financée en 2021 au titre des travaux ; • deux dernières tranches seront couvertes en 2022 et 2023 pour un montant global de 12 M€. |
b) Un renouvellement très insuffisant des véhicules
En 2020, seulement 35 M€ en AE (contre 65 M€ en 2019) seront consacrés à l'acquisition d'environ 1 550 véhicules légers (contre 2 800 véhicules légers et motocyclettes prévus dans le PLF 2019, dont 1 950 environ seulement seront réellement acquis en 2019), tandis que 7 M€ seront consacrés au début du renouvellement des véhicules de commandement et de transmission de la gendarmerie mobile.
Le parc automobile hors motocyclette de la gendarmerie nationale est constitué de 26 970 véhicules qui présentent un âge moyen de 7 ans et un kilométrage moyen de 110 000 km. Le parc deux-roues est constitué de 3 380 véhicules qui présentent un âge moyen de 5,7 ans et un kilométrage moyen de 57 000 km. Un léger rajeunissement du parc a pu être constaté depuis 2018 grâce à l'effort budgétaire consacré depuis trois ans aux acquisitions et à la sortie prioritaire des véhicules atteignant les critères de réforme (pour les véhicules légers : 8 ans et > 200 000 km ; pour les motocyclettes : > 110 000 km).
Bilan des acquisitions et des réformes depuis 2010
|
Véhicules réformés |
Véhicules acquis |
|
|
2010 |
2149 |
2264 |
|
2011 |
1967 |
1273 |
|
2012 |
1906 |
865 |
|
2013 |
1309 |
1333 |
|
2014 |
841 |
1444 |
|
2015 |
1905 |
2099 |
|
2016 |
2178 |
3302 |
|
2017 |
2788 |
2829 |
|
2018 |
3102 |
2782 |
|
2019* |
1655 |
1857 |
Source : ministère de l'intérieur, réponses au questionnaire budgétaire
Toutefois, le nombre de véhicules légers à acquérir chaque année pour maintenir dans un état tout juste acceptable le parc automobile de la gendarmerie nationale est de 2 800 à 3 000 environ.
Dès lors que le renouvellement prévu pour 2020 ne concerne que 1 550 véhicules, on peut craindre que les gels budgétaires ne conduisent in fine à un nombre d'acquisition vraiment très faible .
La situation risque donc de redevenir critique à partir de l'année prochaine. L'âge moyen des véhicules va nécessairement recommencer à augmenter.
Les pistes actuellement à l'étude pour résoudre ce problème en dégageant des économies ne sont pas à la hauteur de l'enjeu et se placent clairement dans une logique de gestion de la pénurie :
- l'adaptation au juste besoin des équipements embarqués dans les véhicules, comme le pré-équipement radio, la peinture métallisée, le développement de dispositifs de signalisation sonore et lumineuse amovible ;
- la mise en oeuvre d'un nouveau marché d'approvisionnement des véhicules, qui offrira un choix de modèles plus adaptés à chaque typologie de terrain.
- au-delà de 2023, le déploiement rapide du « réseau radio du futur ».