Projet de loi de finances pour 2020 : Défense : Préparation et emploi des forces

II. DES POINTS D'ATTENTION DE L'EXÉCUTION DE LA LPM

A. L'ABSENCE DE PROGRÈS NOTABLES EN MATIÈRE DE DISPONIBILITÉ ET DE PRÉPARATION OPÉRATIONNELLES

Les indicateurs de performance du programme 178 relatifs à la disponibilité technique et à la préparation opérationnelle sont centraux pour apprécier l'état du capital opérationnel de l'armée française . Or, leur évolution n'est pas encore satisfaisante.

1. L'absence d'amélioration de la préparation opérationnelle

La préparation opérationnelle témoin de l'état du capital humain des armées, est gage de la réactivité, de l'efficacité et de la sécurité des personnels.

Or, l'activité opérationnelle reste inférieure aux objectifs fixés , de près de 10 %. L'indisponibilité des équipements aéronautiques, mais aussi maritimes, la remontée en puissance de la force opérationnelle terrestre (FOT), l'opération Sentinelle et les renoncements qu'elle a impliqués, ainsi que le nombre élevé d'OPEX expliquent en grande partie les difficultés des armées à atteindre le niveau de réalisation des activités et d'entraînement prévu. Il est donc indispensable que l'effort soit maintenu car les niveaux atteints en 2019 et prévus pour 2020 ne sont pas suffisants.

Depuis le déploiement de Sentinelle, la cible de 90 jours de préparation opérationnelle pour l'armée de terre n'a plus été atteinte, réduite à 72 en 2016, elle est remontée à 81 jours en 2017 mais aucun progrès n'a été constaté en 2018 et 2019. Et cette stagnation perdurera en 2020 .

La conséquence immédiate de ces chiffres est l'allongement de la durée de mise en oeuvre du contrat opérationnel. Ainsi, comme le note la Cour des Comptes dans sa note d'exécution budgétaire, le document budgétaire pour 2019 précisait que « le contrat d'intervention ne peut être tenu que moyennant une adaptation du dispositif de gestion de crise, des arbitrages sur certaines capacités (command and control - C2, logistique) et un accroissement du délai de montée en puissance de 9 à 12 mois des 15 000 hommes prévus par le contrat opérationnel. »

De même, les nouvelles normes d'entraînement destinées à évaluer la capacité des équipages sur cinq matériels majeurs en service dans les forces : Leclerc, AMX 10RCR, VBCI, VAB et CAESAR , prévues dans le cadre de la LPM, n'ont été réalisées qu'à 54 % en 2018. La remontée prévue est très lente : 57 % en 2019 et 59 % en 2020 .

Pour les pilotes d'hélicoptères, l'amélioration n'est pas attendue avant 2021 , à des niveaux d'ailleurs assez peu élevés.

Par ailleurs, au projet de loi de finances (PLF) 2020, l'armée de terre a mis en place un nouvel indicateur , les « Journées de Formation et d'Entraînement » (JFE) . Pour mieux rendre compte de toute la préparation opérationnelle menée au sein de l'armée de terre, ce nouvel indicateur recouvre toute la formation et l'entraînement qui contribuent à l'acquisition des savoir-faire de chaque soldat et in fine à élever le niveau opérationnel collectif de l'armée de terre. Dépendant du temps laissé disponible par les engagements opérationnels, aujourd'hui à 119 jours, la cible pour 2020 est de 120 JFE .

Préparation opérationnelle - Armée de terre

	Unités	2016 Réalisation	2017 Réalisation	2018 Réalisation	2019 Prévision réactualisée	2020 Prévision	Norme LPM 2019-2025
JPO	Jours	72	81	81	81	81	90
Norme /équipage	%	X	X	54 % ^7 ( * )	57 %	59 %	93 %
JFE	Jours	X	X	X	X	120	X
Pilotes	HdV	154 (FC)	168 (FC)	154 (FC)	173 (FC) 185 (FS)	171 (FC) 185 (FS)	200 (FC) 220 (FS)

Source : réponses au questionnaire budgétaire transmis en application de l'article 49 de la LOLF

Pour l'armée de l'air , le défaut d'entraînement se traduit en particulier par une perte progressive de certaines compétences et des difficultés dans la formation des jeunes équipages qui accusent d'importants retards de progression.

Plus grave encore, les contraintes de préparation opérationnelle ont conduit à renoncer à entraîner les équipages aux savoir-faire non sollicités en opération . Cela ne permet pas d'atteindre les référentiels fixés, ce qui pourrait se traduire à terme par la perte de savoir-faire indispensables, notamment pour la capacité d'entrer en premier .

La capacité de l'Armée de l'air à intervenir dans une situation mettant en jeu la sécurité de la France a été revue à la baisse dans le cadre du PLF pour 2020, passant de 75 % à 70 % . C'est bien sûr la « disponibilité contrainte », c'est-à-dire en réalité, l'indisponibilité des aéronefs, notamment des Mirage 2000D et des avions de transport tactique qui perturbe la préparation opérationnelle et potentiellement la réalisation du contrat opérationnel.

En ce qui concerne les équipages d'hélicoptère , l'objectif qui s'élève à 200 HdV, n'est pas atteint mais l'indicateur connaît une augmentation progressive. Enfin, pour les équipages de transport tactique , la faible disponibilité des flottes vieillissantes (C160, C130H) et le retard de montée en puissance des nouveaux appareils (A400M) entravent la réalisation de l'activité prévue. Les savoir-faire tactiques sont entretenus avec difficulté et sont maîtrisés par un nombre très limité de cadres .

En 2018, seuls 80 % des pilotes de chasse et d'hélicoptère et 60 % des équipages de transport tactique ont pu réaliser la totalité des exercices ou des formations prévues par les référentiels d'entraînement , ce qui s'explique par une activité en OPEX soutenue qui mobilise fortement les équipages les plus expérimentés.

L'enjeu consiste désormais à accroître la disponibilité des aéronefs et les effectifs nécessaires au maintien en condition opérationnelle. Globalement, le niveau d'activité des pilotes de chasse devrait stagner au moins jusqu'en 2021 .

Préparation opérationnelle - Armée de l'air

(En heures de vol)

	2016 Réalisation	2017 Réalisation	2018 Réalisation	2019 Prévision	2020 Prévision	Norme LPM 2019 -2025
Chasse	163	164	161	164	164	180
ATT ^8 ( * )	220	219	201	219	219	320
Hélicoptères	164	164	166	174	174	200

Source : réponses au questionnaire budgétaire transmis en application de l'article 49 de la LOLF

Enfin, pour la marine , les niveaux de préparation sont tributaires de la régénération des potentiels humain et technique .

Malgré le retour du porte-avion Charles de Gaulle dans le cycle opérationnel, la disponibilité insuffisante des frégates d'ancienne génération, des sous-marins nucléaires d'attaque de type Rubis, des bâtiments de commandement et de ravitaillement ainsi que des flottes d'ATL2 ^{9 ( * )} et d'hélicoptères plafonne les capacités d'entraînement des marins.

Pour l'entraînement sur les bâtiments de combat, les hausses de coût sur l'entretien , souvent dues au vieillissement de certaines unités, et le fort engagement des unités en opérations lors des années précédentes, nécessitent de revoir marginalement à la baisse la programmation de l'activité opérationnelle sur 2019 et 2020. En particulier, deux arrêts techniques majeurs de porte-hélicoptères amphibies sont décalés (entre six mois et un an) sur la période 2020-2022. La remontée de l'indicateur d'activité vers la norme, en seconde partie de LPM, demeure toutefois un objectif inchangé. La prévision d'activité pour 2020 est de 90 JdM pour l'ensemble des bâtiments et de 94 JdM pour ceux de premier rang .

S'agissant d'aéronautique navale, en 2019, l'activité est centrée sur les missions du groupe aérien embarqué à partir du porte-avions, avec un effort sur la formation des jeunes pilotes . Cela entraîne ainsi une légère baisse de la prévision d'activité pour les pilotes « hiboux » qualifiés pour l'appontage de nuit par rapport à l'objectif du projet annuel de performances (PAP) 2019 malgré une hausse générale de l'indicateur pour tous les pilotes.

La cible et la prévision 2020 sont conformes à la LPM 2019-2025. La prévision globale actualisée pour 2019 est en revanche meilleure que l'objectif initial du PAP 2019 ; elle intègre l'activité prévue en opérations extérieures (OPEX).

De plus, malgré les difficultés sur la disponibilité des F50M (nombreux chantiers industriels), la prévision d'activité 2019 est supérieure à l'objectif du PAP, notamment grâce aux OPEX. L'objectif 2020 reste conforme à la LPM . L'enjeu essentiel porte sur la qualification opérationnelle des nouveaux équipages.

Préparation opérationnelle - Marine

	Unité	2017	2018	PAP 2019 ^10 ( * )	2019 actualisée ^11 ( * )	PAP 2020	Norme LPM 2019 -2025
Tous bâtiments (dont bâtiments > 1 000t)	JdM	90 (102)	94 (101)	91 (96)	91 (95)	90 (94)	100 (110)
Pilotes de chasse (dont qualifiés appontage de nuit)	HdV	172 (185)	148 (146)	162 (198)	170 (185)	162 (198)	180 (220)
Pilotes d'hélicoptère	HdV	204	199	198	205	198	220
Équipages d'avion de patrouille, de surveillance et d'intervention maritime	HdV	344	324	315	325	315	350

Source : réponses au questionnaire budgétaire transmis en application de l'article 49 de la LOLF

Dans ce contexte, était bienvenue l'adoption de l'article 7 de la LPM à l'initiative de la CAEDFA afin que l'actualisation de la LPM :

- permette de vérifier l'amélioration de la préparation opérationnelle ,

- et définisse des objectifs annuels dans ces domaines pour la fin de la période de programmation.

Au vu des pertes de compétences , pour certaines indispensables à la capacité d'entrer en premier , la remontée de la préparation opérationnelle est urgente et ne doit pas être repoussée à un horizon de moyen terme. L'attention du gouvernement doit être attirée sur ce sujet, essentiel pour la sécurité de nos troupes.

De plus, la préparation des forces nécessite de disposer d'équipements disponibles et fiables, ce qu'un trop faible taux de DTO peut empêcher. Or, comme on l'a vu, la forte augmentation des crédits de maintenance ne se traduit pas dans l'immédiat par une remontée satisfaisante de la disponibilité technique opérationnelle (DTO).

2. La disponibilité technique opérationnelle encore insatisfaisante de trop nombreux équipements

Le tableau suivant présente la DTO des matériels par rapport aux exigences des contrats opérationnels, pour les années 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, les prévisions pour 2019 et les cibles pour 2020.

Les crédits consacrés à la maintenance ont augmenté depuis l'actualisation de la précédente loi de programmation, le niveau des engagements de la France n'a pas diminué et les achats d'équipement se traduisent peu à peu en livraison d'équipements nouveaux. Malgré ces efforts budgétaires, la DTO, qui remonte globalement depuis 2014, connaît quelques points insatisfaisants. En effet, la progression n'est pas générale , plusieurs exceptions voient la valeur cible de leur DTO en 2019 baisser par rapport à la prévision présentée dans le PAP : il s'agit essentiellement des équipements de l'armée de terre et des équipements aéronautiques . En 2019, une amélioration est prévue pour les équipements aéronautiques, en revanche, la DTO des équipements de l'armée de terre et de certains bâtiments est prévue en régression .

La disponibilité des chars LECLERC souffre de l'engagement du personnel en charge de sa maintenance sur l'opération « Sentinelle » et le traitement des obsolescences et le vieillissement accéléré des turbomachines peuvent à terme remettre en cause les prévisions de DTO.

Niveau de la disponibilité technique opérationnelle

	Unité	2015 Réalisation	2016 Réalisation	2017 Réalisation	2018 Réalisation	2019 Prévision PAP 2019	2019 Prévision actualisée	2020 Prévision
Armée de terre Char Leclerc	%	93	83	93	85	96	85	91
Armée de terre AMX 10 RCR	%	70	66	77	69	70	69	86
Armée de terre VAB	%	74	77	85	88	71	89	93
Armée de terre VBCI	%	86	83	84	74	75	69	64
Armée de terre Pièces de 155 mm	%	78	82	92	84	75	84	86
Armée de terre Hélicoptères de manoeuvre	%	42	42	40	36	57	47	63
Armée de terre Hélicoptères d'attaque ou de reconnaissance	%	59	59	60	55	68	59	72
Marine nationale Porte-avions	%	90	95	27	26	95	93	95
Marine nationale SNA	%	73	89	69	74	68	60	60
Synthèse autres bâtiments de la marine	%	72	76	76	76	75	75	80
Marine nationale Composante frégates	%	58	51	54	51	56	67	67
Marine nationale Chasse	%	77	73	66	63	68	68	68
Marine nationale Hélicoptères	%	55	59	51	50	53	53	53
Marine nationale Guet aérien, Patrouille et surveillance maritime	%	54	57	57	49	57	58	58
Armée de l'air Avions de combat	%	86	92	92	86	100	86	101
Armée de l'air Avions de transport tactique	%	68	61	60	64	77	59	79
Armée de l'air Avions d'appui opérationnel	%	93	86	112	115	97	79	93
Armée de l'air - Vecteur ISR	%	s.o.	s.o.	s.o.	s.o.	83	76	148
Armée de l'air Avions à usage gouvernemental	%	100	104	90	93	93	100	92
Armée de l'air Hélicoptères de manoeuvre et de combat	%	76	74	70	71	82	76	81
Armée de l'air Système sol-air moyenne portée	%	86	83	81	83	92	72	92

Source : réponses au questionnaire budgétaire transmis en application de l'article 49 de la LOLF

Le parc des VAB souffre d'un déficit de régénération. Les investissements consentis dans le cadre du paquet régénération devraient permettre de maintenir ce parc vieillissant sur les objectifs annoncés.

Pour le parc des VBCI , la DTO s'est érodée pour atteindre en 2018 un seuil de disponibilité qui devrait se maintenir. Ce parc, qui est particulièrement exploité, rencontre des difficultés d'approvisionnement qui limitent les possibilités d'amélioration. La DTO des équipements de l'armée de terre est à la peine, notamment celle des hélicoptères, présentée dans l'encadré suivant.

L'évolution de la disponibilité technique opérationnelle des flottes majeures du milieu aéroterrestre est précisée ci-dessous.

Parc Caracal : Sur les cinq dernières années, la DTO déjà basse du fait d'une ligne très limitée par les immobilisations en chantiers, s'est effritée en 2016 pour progresser légèrement en 2018. L'évolution se caractérisera par une stabilisation du nombre d'appareils immobilisés dans l'industrie en optimisant la mutualisation des opérations de régénération de potentiel avec les chantiers capacitaires. L'amélioration de la DTO reste conditionnée par une plus grande maîtrise des délais des chantiers industriels et une diminution de la charge de maintenance. La fin du cycle de rénovation attendue au second semestre 2019 laisse entrevoir des perspectives d'amélioration en fin d'année.

Parc Cougar : La flotte Cougar a, comme la flotte Caracal, souffert d'un déficit d'hélicoptères en exploitation opérationnelle en raison de la rénovation de la flotte (les chantiers de retrofit couplés aux visites de régénération atteignent un délai moyen de 28 mois). Les trois derniers chantiers de rénovation devraient se terminer avant la fin de l'année 2019. La flotte comptera donc tous ses hélicoptères en exploitation opérationnelle à l'exception des visites de régénération de potentiel. La stratégie de verticalisation du soutien de la flotte Cougar a pour objectif une hausse de la disponibilité de cette flotte dont l'emploi en opérations extérieures est très important ainsi qu'une plus grande maîtrise des délais de grande visite dans l'industrie.

Parc Tigre : Pour la flotte Tigre, l'évolution de la DTO est depuis 2015 favorable, en augmentation constante, suivant la progression du parc en service même si elle se situe toujours en dessous des objectifs. Avec la fin des livraisons d'hélicoptères de série en 2019, la flotte comptera 70 aéronefs. En parallèle de l'amélioration des performances de l'industrie étatique sur les délais de visite de régénération de potentiel, la stratégie de verticalisation du soutien de la flotte vise à diminuer drastiquement les attentes de prestations industrielles (logistiques et techniques) et responsabiliser véritablement le futur titulaire du nouveau contrat de soutien global.

Parc Caïman : La disponibilité du Caïman est stable depuis 2018 mais toujours insuffisante. Un plan d'action a été entrepris afin d'améliorer cette situation. En 2018, des défauts de fiabilité sur des équipements mécaniques majeurs (transmission et motorisation) ont limité sensiblement l'évolution de la DTO alors que le parc en service est en pleine progression. Le concept de soutien actuellement en vigueur donne satisfaction avec un profil contractuel très verticalisé. L'amélioration de la disponibilité est attendue en trois paliers : dans l'immédiat, avec la résolution définitive des crises techniques de 2018 (fin de criticité de ressources), à compter de 2020 avec l'application du nouveau plan de maintenance (visites toutes les 900h au lieu de 600h) et post 2020, avec les résultats du projet d'allègement de la charge de maintenance préventive lancé en 2018 par l'industrie.

Source : réponses au questionnaire budgétaire transmis en application de l'article 49 de la LOLF

Si la DTO des équipements aéronautiques est prévue en hausse , cette évolution devra être validée en exécution . La disponibilité pour la chasse (Rafale et M2000) progresse légèrement . Le nouveau contrat de soutien du Rafale, notifié au premier semestre 2019, devrait apporter une progression de la disponibilité des aéronefs dès 2020.

Concernant les avions d'appui opérationnel et de transport stratégique , deux évolutions sont notables : le début de retrait des A310 (1 ^er retrait en août 2019) et la montée en puissance du MRTT , depuis sa première livraison en octobre 2018. Les résultats de disponibilité de cet agrégat sont notablement pénalisés par la flotte vieillissante de avions ravitailleurs C/KC 135 dont le retrait de service devrait intervenir de 2021 à 2027, en cohérence avec l'arrivée du MRTT. L'E-3F « AWACS » (Airborne Warning and Control System) connaîtra une baisse de disponibilité à partir de 2020, en raison des immobilisations pour la rénovation cockpit (traitement des obsolescences majeures - pilote automatique, centrales à inertie... et mise en conformité avec les règles de l'aviation civile).

Pour la DTO des équipements de la marine , 2020 est marqué par le retour à du porte-avions , de nouveau pleinement disponible, après son deuxième arrêt technique majeur (2017 - 2018).

S'agissant des SNA ^{12 ( * )} , l'été 2019 a vu le retrait du service du Saphir. La date consolidée d'admission au service actif du premier SNA type BARRACUDA (Suffren) entraîne une baisse de la prévision 2020 de la disponibilité SNA par rapport à la prévision du PAP 2019. La disponibilité de la composante frégates est attendue à la hausse sur 2019 et 2020 en raison notamment de l'admission au service actif de nouvelles FREMM ^{13 ( * )} alors que des bâtiments anciens sont retirés du service (FASM ^{14 ( * )} et FAA ^{15 ( * )} ).

Pour la chasse de la marine, après une contraction de la disponibilité entre 2017 et 2018, la disponibilité devrait entamer une remontée en 2019. Les plans d'actions engagés « task force MIRAGE 2000 » et les engagements de performance de la part de l'industriel à l'occasion du contrat de soutien RAfale VErticaLisé (Ravel) notifié en avril 2019 par la DMAé auprès de Dassault Aviation devraient permettre une stabilisation de la disponibilité de la flotte.

Pour les hélicoptères de la marine, les prévisions 2019 actualisées et 2020 sont stables malgré certaines évolutions au sein de l'agrégat, telles que la montée en puissance de flotte Caïman, le début des livraisons de la flotte intérimaire, et la poursuite du retrait de service des flottes Lynx et Alouette III. Par ailleurs, une amélioration de la performance globale du soutien de la flotte Panther est attendue à moyen terme avec la notification au second semestre 2019 du futur contrat de soutien verticalisé .

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* ⁷ Estimation faite en anticipation de la LPM 2019-2025 actant les nouvelles normes.

* ⁸ Avions de transport tactique (A400M, C130H, C130J, CN235).

* ⁹ avion de patrouille maritime.

* ¹⁰ Prévisions établies en 2018.

* ¹¹ Prévisions établies en 2019.

* ¹² Sous-marin nucléaire d'attaque

* ¹³ Frégates Multi-Missions

* ¹⁴ Frégate anti-sous-marine

* ¹⁵ Frégate anti-aérienne