B. L'ANNONCE D'UN « ACTE II DE LA STRATÉGIE PAUVRETÉ » ET LE LANCEMENT DE LA STRATÉGIE DE PROTECTION DE L'ENFANCE
1. Les éléments de la stratégie traduisent un continuum entre travail, insertion et lutte contre la pauvreté
La stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté , lancée par le Président de la République en septembre 2018, porte une double ambition : la prévention, afin d'éviter « qu'un enfant pauvre aujourd'hui ne devienne un adulte pauvre demain », et l'émancipation sociale par l'activité et le travail.
Elle s'articule, pour mémoire, autour de cinq engagements :
- l'égalité des chances dès les premiers pas pour rompre la reproduction de la pauvreté ;
- garantir au quotidien les droits fondamentaux de tous les enfants ;
- un parcours de formation garanti pour tous les jeunes ;
- assurer l'émancipation sociale par l'activité ;
- rendre les minima sociaux plus simples, plus lisibles et plus incitatifs à l'activité.
La traduction budgétaire de ces engagements s'inscrit dans une vision interministérielle 49 ( * ) . Ainsi, au-delà des contours de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » :
- le programme 177 (« Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ») de la mission « Cohésion des territoires » mobilise 35 millions d'euros pour 2021 au titre de la stratégie, à travers notamment l'adaptation des centres d'hébergement pour les familles et la politique de résorption des bidonvilles ;
- le programme 102 (« Accès et retour à l'emploi ») de la mission « Travail et emploi » participe également à la stratégie, à travers la croissance des crédits dédiés à l'insertion par l'activité économique (IAE) .
En outre, certaines dépenses sont portées par les organismes de sécurité sociale, notamment la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) 50 ( * ) .
Au sein du programme 304, l'action n° 19 est spécifiquement dédiée à la stratégie interministérielle de prévention et de lutte contre la pauvreté. Cependant, les dépenses liées à la revalorisation de la prime d'activité au 1 er janvier 2019 ( cf. supra ), qui s'inscrivent dans le 5 e engagement de la stratégie, sont également considérées par le Gouvernement comme une de ses concrétisations.
Coordonnée par une déléguée interministérielle, Marine Jeantet, la stratégie est mise en oeuvre dans les territoires sous l'égide de dix-huit hauts-commissaires nommés en septembre 2019 auprès des préfets de région, dans le cadre :
- de conférences régionales nourries par les travaux de quinze groupes de travail thématiques par région ;
- et d'une contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales chefs de file, en particulier les départements .
Évolution des crédits ouverts ou
demandés au titre de la stratégie nationale
de
prévention et de lutte contre la pauvreté (action 19)
(en millions d'euros)
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Mesures / Exercice |
2018 |
2019 |
2020 |
PLF 2021 |
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Contractualisation 51 ( * ) |
48,5 M€ |
129,8 M€ |
172,6 M€ |
200,1 M€ |
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Mesures hors contractualisation |
0 M€ |
21,3 M€ |
46,4 M€ |
56,5 M€ |
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Total |
48,5 M€ |
151,1 M€ |
219,0 M€ |
256,6 M€ |
Source : Questionnaire budgétaire
Le projet de revenu universel d'activité
Dans le cadre de la stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté, le Gouvernement prévoit de rénover en profondeur le système de minima sociaux à travers la création d'un revenu universel d'activité (RUA) fusionnant « le plus grand nombre possible de prestations » et dont l'État serait « entièrement responsable », parallèlement à la mise en place d'un service public de l'insertion.
La concertation lancée en juin 2019 en vue de cette réforme a consisté en un triple processus :
- premièrement, une concertation institutionnelle organisée autour d'un comité national et de trois collèges opérationnels : un collège des associations, un collège des partenaires sociaux et un collège des territoires. Dans un second temps ont été constitués des collèges thématiques : un collège « jeunes », un collège « handicap » et un collège « logement » ;
- deuxièmement, une concertation grand public reposant notamment sur une consultation en ligne ouverte du 9 octobre au 20 novembre 2019 ;
- troisièmement, une concertation citoyenne consistant à réunir, dans le cadre d'ateliers organisés dans plusieurs villes sur le territoire, des représentants des collectivités territoriales, associations, bénéficiaires et personnes concernées.
Enfin, un jury citoyen a été mis en place pour se prononcer sur deux questions : « Quelles sont les conditions d'élaboration et de mise en oeuvre du revenu universel d'activité que les citoyens considèrent comme justes et acceptables ? » et « À quelles conditions le revenu universel d'activité pourrait être étendu aux 18-25 ans ? ».
Les résultats de la concertation ont été rendus publics en décembre 2019 pour les ateliers et en avril 2020 pour le jury citoyen. Ils ont dessiné un schéma général du RUA :
- un socle correspondant à une fusion du RSA et de la prime d'activité ;
- un supplément (logement, handicap, personne âgée) ayant pour objectif de prendre en compte les accidents de parcours et spécificités des individus.
En raison des spécificités de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), le Président de la République a annoncé le 11 février 2020 que cette prestation ne serait pas incluse dans le RUA.
La crise sanitaire due à l'épidémie de covid-19 a suspendu ce processus, qui n'a pas repris son cours à ce jour. Le Premier ministre a toutefois indiqué, le 24 octobre dernier, que « les travaux sur le revenu universel d'activité vont se poursuivre », sans plus de précisions sur leur calendrier ni sur leurs modalités.
2. La montée en charge de la contractualisation en 2020
En 2020, une enveloppe de 172,6 millions d'euros a été consacrée à la deuxième année de la contractualisation avec les collectivités territoriales chefs de file. Celle-ci inclut les crédits issus de la suppression du fonds d'appui aux politiques d'insertion (FAPI) 52 ( * ) , représentant une enveloppe de 50 millions d'euros.
Ce processus de contractualisation, qui concernait dès 2019 la quasi-totalité des départements (à l'exception des Yvelines et des Hauts-de-Seine), s'est étendu en 2020 à l'ensemble des métropoles et aux régions .
Les mesures constituant le socle des conventions d'appui à la lutte contre la pauvreté et d'accès à l'emploi (CALPAE) sont les suivantes :
- prévenir toute « sortie sèche » pour les jeunes sortant de l'aide sociale à l'enfance (ASE) ;
- mettre l'accent sur l'insertion des allocataires du RSA ;
- refonder et revaloriser le travail social au service de toutes les familles, en généralisant en particulier les démarches de premier accueil social inconditionnel de proximité et de référent de parcours ;
- créer ou renforcer des « maraudes mixtes » associant les compétences en matière de logement, d'hébergement et de scolarisation de l'État et les compétences d'action sociale et de protection de l'enfance des départements ;
- créer ou renforcer des actions de terrain relevant de la prévention spécialisée.
Parmi ces mesures, l'accent a notamment été mis sur le renforcement de l'insertion des allocataires du RSA par la baisse des délais d'orientation et l'accroissement de l'offre d'accompagnement et d'insertion : 59 millions d'euros sont consacrés en 2020 à cette action, après 29 millions d'euros en 2019. Dans ce cadre, les conseils départementaux s'engagent à mettre en place une organisation permettant de tendre vers une orientation de l'ensemble des bénéficiaires du RSA soumis aux droits et devoirs dans un délai d'un mois .
La « garantie d'activité », également portée par les CALPAE, vise à offrir aux bénéficiaires du RSA un accompagnement global permettant de répondre à cette orientation à travers, d'une part, la constitution d'un binômat conseiller Pôle emploi - travailleur social et, d'autre part, un étoffement de l'offre d'insertion des départements. 45 millions d'euros y sont consacrés en 2020 après 15 millions d'euros en 2019.
Par ailleurs, des mesures d'investissement social ont été financées en dehors du cadre contractuel à hauteur de 46,4 millions d'euros . Parmi ces mesures, la tarification sociale des cantines est soutenue à hauteur de 10 millions d'euros en 2020 contre 5 millions d'euros en 2019.
Au total, 219 millions d'euros ont ainsi été consacrés à l'action 19 en 2020, après 151 millions d'euros en 2019.
3. Un « acte 2 » de la stratégie pauvreté en 2021 ?
Devant la crise sociale provoquée par la crise sanitaire et par les mesures prises pour y faire face, le Premier ministre a annoncé, le 24 octobre 2020, une série de mesures, concernant notamment l'insertion par l'activité économique (IAE) et le logement, visant à prévenir « la bascule dans la pauvreté » des personnes les plus précaires. Parmi ces mesures figurent :
- une aide à la mobilité , via la création de nouvelles plateformes mobilité et le développement du micro-crédit, pour accompagner 100 000 demandeurs d'emploi pour un montant de 70 millions d'euros jusqu'en 2022 ;
- le lancement en janvier 2021 du service public de l'insertion et de l'emploi (SPIE) dans trente départements , pour un coût de 80 millions d'euros jusqu'en 2022. Annoncée depuis septembre 2018, cette réforme a pour objet de lier davantage l'accompagnement social et professionnel des personnes en insertion et de décloisonner l'ensemble des acteurs (conseils départementaux, service public de l'emploi, structures d'insertion par l'activité économique) afin d'améliorer la fluidité des parcours.
Les crédits inscrits au PLF au titre de l'action 19 poursuivent cependant la progression envisagée dès le lancement de la stratégie . Ainsi, la montée en charge de la contractualisation continuera en 2021 pour atteindre 200 millions d'euros . Cette augmentation des crédits se traduira notamment par une nouvelle hausse de 30 millions d'euros du volet en faveur de l'insertion des allocataires du RSA.
Par ailleurs, 56,5 millions d'euros seront également consacrés en 2021 aux mesures s'inscrivant en-dehors du cadre contractuel.
Selon la déléguée interministérielle à la lutte contre la pauvreté, auditionnée par le rapporteur, la trajectoire des objectifs définis par les CALPAE devra être maintenue en dépit de la hausse des charges des départements, due notamment à l'augmentation du nombre d'allocataires du RSA. Le volet intercommunal fera également l'objet d'une attention particulière tandis que, sur le volet communal, les mesures relatives aux crèches, aux cantines scolaires et aux petits déjeuners à l'école verront leurs paramètres ajustés pour répondre au mieux aux besoins alimentaires des enfants.
La formation des travailleurs sociaux constituera, en 2021, un « chantier structurant » alors que ces derniers se retrouveront en première ligne face aux conséquences économiques et sociales de la crise sanitaire. Il est cependant à craindre que le reconfinement perturbe sa mise en oeuvre.
L'Assemblée des départements de France (ADF) rappelle pour sa part que la stratégie pauvreté fonctionne tant que l'évaluation se fonde sur des indicateurs partagés par l'État et par les départements et que la contractualisation ne doit pas s'apparenter à une tutelle. Compte tenu de l'explosion des dépenses sociales à laquelle devraient faire face les départements, le rapporteur ne peut que s'associer à cet appel à un esprit de co-construction.
4. Le lancement de la stratégie de prévention et de protection de l'enfance
a) Un lancement au cours de l'examen du PLF pour 2020
À l'issue d'une concertation menée en partenariat avec l'ADF, le secrétaire d'État en charge de l'enfance et des familles Adrien Taquet a présenté, le 14 octobre 2019, une stratégie de prévention et de protection de l'enfance pour la période 2020-2022 .
Là encore, une méthode de contractualisation pluriannuelle entre l'État et les départements a été choisie pour déployer cette stratégie. Cette contractualisation repose sur quatre engagements assortis d'objectifs précis et d'indicateurs de résultats :
- « agir le plus précocement possible pour répondre aux besoins des enfants et de leurs familles » ;
- « sécuriser les parcours des enfants protégés et prévenir les ruptures » ;
- « donner aux enfants les moyens d'agir et garantir leurs droits » ;
- « préparer leur avenir et sécuriser leur vie d'adulte ».
Cette démarche de contractualisation concerne trente départements en 2020. Pour permettre sa mise en oeuvre, les 80 millions d'euros mobilisés pour 2020 ont été ventilés de la manière suivante :
- 50 millions d'euros sur le budget de l'État , dont 30 millions d'euros inscrits par amendement au PLF pour 2020 (programme 304, action 17) et 20 millions d'euros issus de redéploiements ;
- 15 millions d'euros sur le fonds d'intervention régional (FIR) des agences régionales de santé (ARS) ;
- 15 millions sur l'objectif national de dépenses de l'Assurance maladie (ONDAM) au titre du volet médico-social.
Parmi les onze objectifs fondamentaux qui doivent faire l'objet de cette contractualisation, cinq font l'objet d'un cofinancement par l'État sur le programme 304. S'y ajoutent quinze objectifs facultatifs, dont 14 sont susceptibles de faire l'objet de cofinancements.
Par ailleurs, certaines actions de la stratégie sont pilotées au niveau national, au premier rang desquelles le renforcement du numéro d'appel 119 « Allô Enfance en Danger ». À cette fin, la contribution de l'État au budget du groupement d'intérêt public Enfance en Danger (GIPED) a été augmentée de 200 000 euros pour atteindre 2,3 millions d'euros au total.
Selon les informations transmises par le Gouvernement, seule la contribution de l'État au budget du GIPED a été effectivement décaissée au 30 juin 2020 . En effet, pour tenir compte des contraintes opérationnelles consécutives à la crise sanitaire, une circulaire 53 ( * ) fixe un objectif de signature des contrats avec les trente conseils départementaux concernés au 15 octobre 2020 54 ( * ) .
b) Le déploiement de la stratégie en 2021
La stratégie protection de l'enfance devrait donc se déployer effectivement en 2021.
Les crédits demandés dans le PLF pour 2021 à ce titre s'élèvent à 115 millions d'euros , afin de permettre l'extension de la démarche de contractualisation à une quarantaine de nouveaux départements ainsi que l'intensification des mesures pilotées au niveau national.
S'il faut saluer cette augmentation substantielle, qui mobilise de réelles ouvertures de crédits, il reste à contrôler que la mise en oeuvre de la stratégie se traduira par des mesures concrètes en 2021 . Il convient en outre de préciser que la plupart de ces mesures n'appellent pas de financement spécifique.
c) Le plan « 1 000 jours » et le plan de lutte contre les violences faites aux enfants
À la suite de la remise, en septembre 2020, du rapport de la commission d'experts présidée par le neuropsychiatre Boris Cyrulnik sur les « 1 000 premiers jours de l'enfant », le Gouvernement a prévu une série de mesures afin d'accompagner les parents dans la période critique allant du quatrième mois de la grossesse jusqu'aux deux ans de l'enfant. Dans ce cadre, l'action 17 du programme 304 porte le financement du développement d'une « application numérique des 1 000 jours », qui proposera aux parents un ensemble de services et de ressources, pour un montant de 2,5 millions d'euros .
Par ailleurs, 2,5 millions d'euros sont inscrits au titre du plan de lutte contre les violences faites aux enfants 2020-2022 afin de déployer des unités d'accueil pédiatrique enfance en danger (UAPED) sur l'ensemble du territoire.
* 49 Cf. document de politique transversale « Inclusion sociale ».
* 50 La sécurité sociale finance notamment les actions relatives à la création de places en crèche et à leur mixité sociale, au développement des centres sociaux, à la Complémentaire santé solidaire (C2S) et au dispositif « 100 % santé », au programme M'tes dents ainsi qu'aux dispositifs médico-sociaux de prise en charge des personnes précaires.
* 51 Y compris, pour 2018 et 2019, dans le cadre du FAPI.
* 52 Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 - Article 271.
* 53 Circulaire n° DGCS/SD2B/DGS/SP1/2020/34 du 20 février 2020 relative à la contractualisation préfet/ARS/département pour la prévention et la protection de l'enfance.
* 54 Source : questionnaire budgétaire.