H. UNE RÉVISION DES AIDES EN FAVEUR DU LOGEMENT AU COÛT RÉDUIT (ARTICLE 6)
L'article 6 du présent projet de loi comprend deux séries de dispositions . D'une part, il plafonne à 3,5 % la variation de l'indice de référence des loyers (IRL) sur une durée d'un an , de juillet 2022 à juin 2023. Des amendements déposés par M. Charles de Courson (Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires) abaissent ce plafond à 1,5 % au sein des zones de revitalisation rurale et à 2,5 % au sein des collectivités d'Outre-mer. Un amendement du député Michel Castellani (Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires) prévoit un plafond de 1,5 % au sein de la collectivité de Corse.
D'autre part, il revalorise de 3,5 % les paramètres des aides personnelles au logement (APL), anticipant par la même occasion la majoration prévue au 1 er octobre.
L'impact de la revalorisation des paramètres des APL sur les dépenses de l'État a conduit la commission des finances à se saisir pour avis de cet article.
L'article 6 bis , introduit à l'Assemblée nationale, à la suite d'un amendement de M. William Martinet, au nom du groupe La France Insoumise - NUPES, n'appelle pas d'observation particulière. En précisant que le complément de loyer, prévu par le dispositif d'encadrement des loyers, ne peut être demandé au sein de logements classés par l'Insee comme des logements « privés de conforts », il n'a aucune incidence sur les finances publiques.
Le circuit de financement des aides personnelles au logement
Les aides personnelles au logement (APL) sont versées à leurs bénéficiaires par les caisses d'allocations familiales et par la mutualité sociale agricole. Leur coût est compensé à ces organismes par le fonds national d'aide au logement (FNAL).
Selon le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2022, les charges prévisionnelles du FNAL en 2022 sont de 15 831 millions d'euros, correspond au paiement des trois catégories d'aides personnelles au logement 74 ( * ) à hauteur de 15 521 millions d'euros et à des frais de gestion pour 310 millions d'euros.
Le financement du FNAL est assuré en 2022, d'une part, par des ressources dédiées (contributions des employeurs pour 2 695 millions d'euros et taxe sur les bureaux pour 66 millions d'euros) et, d'autre part, par une contribution d'équilibre d'un montant de 13 070 millions d'euros versée par le programme 109 « Aide à l'accès au logement » de la mission « Cohésion des territoires ».
Source : commission des finances
1. Une revalorisation de 3,5 % des paramètres des aides personnelles au logement
Le mode de calcul des APL est particulièrement complexe. L'aide versée est égale à la différence entre, d'une part, le loyer et un montant des charges forfaitaires et, d'autre part, la « participation minimale du ménage », qui dépend elle-même de plusieurs paramètres, notamment les ressources du ménage. En outre le montant résultant est diminué de cinq euros , en application de la mesure prise en ce sens en 2017.
Les paramètres de calcul de l'aide sont ainsi relatifs, pour les uns, à la dépense de logement et, pour les autres, aux ressources du ménage.
En premier lieu, les paramètres relatifs à la dépense de logement sont fixés par l'article L. 823-4 du code de la construction et de l'habitation, qui prévoit qu'ils sont revalorisés chaque année, au 1 er octobre, en fonction de l'évolution de l'indice de référence des loyers (IRL). Il s'agit notamment des plafonds de loyers ouvrant droit aux aides et d'un montant, estimé forfaitairement, des charges. Certains de ces paramètres dépendent de la zone 75 ( * ) et de la composition du ménage.
L'article 6 revalorise de 3,5 %, à compter du 1 er juillet 2022, l'ensemble des paramètres relatifs à la dépense de logement .
En second lieu, les paramètres relatifs aux ressources sont fixés par voie réglementaire. Il s'agit des forfaits de ressource étudiants, revalorisés au 1 er janvier en fonction de l'évolution de l'IRL, et du paramètre forfaitaire R0, revalorisé également le 1 er janvier mais en fonction de l'évolution de l'indice des prix à la consommation.
Le Gouvernement indique dans l'étude d'impact annexée au présent projet de loi qu'il envisage de revaloriser également le forfait étudiant de 3,5 % et du paramètre R0 de 4 %, à compter du 1 er juillet 2022.
2. Le coût budgétaire du dispositif n'est pas pris en compte par le projet de loi de finances rectificative, mais demeure limité
Le coût pour l'État de la mesure est estimé par l'étude d'impact à 169 millions d'euros , dont 114 millions d'euros pour la mesure législative, relative aux paramètres de dépense, et 55 millions d'euros pour la mesure réglementaire, portant sur les paramètres de ressources.
Ce coût prévisionnel dépend toutefois de l'écart, sur le dernier trimestre, entre la revalorisation qui aurait eu lieu en application du droit existant et celle fixée à 3,5 % par l'article 6. Dans la mesure où l'IRL du deuxième trimestre 2022, publiée au Journal officiel le 14 juillet 2022, donc postérieurement au dépôt du projet de loi, est de + 3,6 % et non de + 3,5 %, la revalorisation au dernier trimestre pourrait être légèrement supérieure en vertu du droit existant qu'en application de l'article 6 ; la différence paraît toutefois faible par rapport à l'effet lié à l'anticipation de trois mois de la revalorisation.
Le rapporteur pour avis note que le projet de loi de finances rectificative déposé le 7 juillet 2022 et discuté en parallèle au présent projet de loi, n'ouvre pas de crédits supplémentaires pour financer cette mesure , sans que ce fait soit justifié dans les documents accompagnent l'un et l'autre projet de loi.
Le coût de la mesure est toutefois limité par rapport au coût global des APL , puisque le coût global estimé de 169 millions d'euros représente 1,1 % des charges d'aides au logement du fonds national d'aide au logement (FNAL), telles que prévues en loi de finances initiale pour 2022, ou 1,3 % des crédits ouverts sur le programme 109 « Aide à l'accès au logement » de la mission « Cohésion des territoires », qui contribue à l'équilibre de ce Fonds.
Il s'agit, en outre, d'une dépense de guichet, dont le montant ne peut être prévu avec une précision absolue, car il dépend du nombre des demandeurs et du niveau de leurs besoins, qui varient en fonction, notamment, de la situation économique.
En tout état de cause, la rapporteur pour avis souligne que cette mesure ne devra pas avoir pour effet d'accroître la dette du FNAL à l'égard des organismes de sécurité sociale qui versent les APL aux bénéficiaires, ce qui pourrait nécessiter un ajustement des crédits dans le cadre du projet de loi de finances rectificative de fin d'année.
3. Des effets différenciés selon la situation des demandeurs
Contrairement à la diminution de cinq euros décidée en 2017, qui affecte de manière identique l'ensemble des bénéficiaires, l'effet de la revalorisation anticipée des APL a un effet très différencié selon les profils. Compte tenu de la complexité du mode de calcul, une revalorisation de 3,5 % des paramètres (ou de 4 % du paramètre R0) ne signifie pas que l'aide augmente dans la même proportion pour tous les bénéficiaires.
Selon l'étude d'impact, l'avantage en zone II serait, en incluant la mesure législative et la mesure réglementaire, de 23 euros par mois pour un couple avec deux enfants dont le loyer est de 635 euros par mois et les ressources prises en compte de 14 000 euros par an, mais il est très faible pour les étudiants et même nul pour un étudiant boursier en foyer.
L'étude d'impact reste toutefois partielle , puisqu'elle ne propose des cas types qu'en zone II, c'est-à-dire dans les métropoles hors Paris, et elle ne doit être prise qu'à titre d'information en raison de la sensibilité des aides aux paramètres de dépense et de ressources.
* 74 Aide personnalisée au logement, allocation de logement à caractère social et aide de logement à caractère familial.
* 75 Le plafond de ressources dépend de la localisation du logement en quatre zones : I bis (Paris et petite couronne), I (grande couronne francilienne), II (métropoles) et III (reste du territoire).