Projet de loi de finances pour 2024 : Action extérieure de l'État : Diplomatie culturelle et d'influence

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N° 130

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2023-2024}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2023

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, pour 2024,

TOME II

ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT

Diplomatie culturelle et d'influence (Programme 185)

Par Mme Catherine DUMAS et M. Didier MARIE,

Sénatrice et Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Cédric Perrin, président ; MM. Pascal Allizard, Olivier Cadic, Mmes Hélène Conway-Mouret, Catherine Dumas, Michelle Gréaume, MM. Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Jean-Baptiste Lemoyne, Akli Mellouli, Philippe Paul, Rachid Temal, vice-présidents ; M. François Bonneau, Mme Vivette Lopez, MM. Hugues Saury, Jean-Marc Vayssouze-Faure, secrétaires ; MM. Étienne Blanc, Gilbert Bouchet, Mme Valérie Boyer, M. Christian Cambon, Mme Marie-Arlette Carlotti, MM. Alain Cazabonne, Olivier Cigolotti, Édouard Courtial, Jérôme Darras, Mme Nicole Duranton, MM. Philippe Folliot, Guillaume Gontard, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, André Guiol, Ludovic Haye, Loïc Hervé, Alain Houpert, Patrice Joly, Mme Gisèle Jourda, MM. Alain Joyandet, Roger Karoutchi, Ronan Le Gleut, Claude Malhuret, Didier Marie, Thierry Meignen, Jean-Jacques Panunzi, Mme Évelyne Perrot, MM. Stéphane Ravier, Jean-Luc Ruelle, Bruno Sido, Mickaël Vallet, Robert Wienie Xowie.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (16^ème législ.) : 1680, 1715, 1719, 1723, 1745, 1778, 1781, 1805, 1808, 1820 et T.A. 178

Sénat : 127 et 128 à 134 (2023-2024)

L'ESSENTIEL

En 2024, le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » sera doté de 806 M€ en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, en augmentation de 8 % (+ 62 M€) par rapport à la loi de finances pour 2023.

En dépit de cette hausse significative, les rapporteurs portent un regard nuancé sur ce projet de budget.

S'agissant de l'enseignement français à l'étranger, comme l'an passé, l'augmentation de la subvention pour charges de service public versée à l'AEFE ne se traduira pas par un accroissement de ses moyens, celle-ci ne visant qu'à compenser la moitié du coût lié à la réforme du statut des personnels détachés mise en oeuvre depuis 2022. Par ailleurs, l'accroissement des dépenses de personnel lié à la revalorisation du point d'indice de la fonction publique intervenue au 1^er juillet 2023 ou encore les coûts liés à l'inflation devront être internalisés par l'opérateur.

La question du financement des projets immobiliers des établissements en gestion directe (EGD) n'est en outre toujours pas résolue alors que l'objectif de doubler les effectifs d'élèves à l'horizon 2030, dont l'atteinte semble sérieusement compromise, a été réaffirmé lors des conclusions des consultations sur l'enseignement français à l'étranger et du Conseil interministériel présidé par la ministre de l'Europe et des affaires étrangères et le ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse. Les rapporteurs appellent à un règlement urgent de cette problématique.

S'agissant de la politique d'accueil des étudiants internationaux, l'augmentation de 6 M€ de l'enveloppe consacrée aux bourses d'études constitue une mesure bienvenue. Cette hausse apparaît cependant insuffisante pour satisfaire l'objectif fixé dans le cadre de la stratégie « Bienvenue en France » d'un doublement des bourses à l'horizon 2030.

En ce qui concerne le réseau culturel, le renforcement du soutien de l'État prévu l'année prochaine doit être salué. En particulier, l'accompagnement des actions mises en oeuvre dans le cadre de la feuille de route de l'influence, telles que le programme « Villa Albertine » aux États-Unis, sera poursuivi. Les Alliances françaises et les Instituts français bénéficieront en outre de moyens supplémentaires permettant notamment de répondre aux situations d'urgence.

Au total, bien qu'en partie inabouti, le PLF 2024 semble enclencher une nouvelle dynamique en faveur de la diplomatie culturelle et d'influence. Les rapporteurs considèrent cependant que beaucoup reste à faire et seront par conséquent attentifs à ce que ce « réarmement » de ces vecteurs majeurs du rayonnement français à l'international se poursuive dans les années à venir, en conformité avec les annonces du président de la République lors des conclusions des États généraux de la diplomatie.

Le mercredi 29 novembre 2023, sous la présidence de Mme Catherine Dumas, vice-présidente, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs au programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » de la mission « Action extérieure de l'État ».

I. DANS LE PROLONGEMENT DES CONCLUSIONS DES ÉTATS GÉNÉRAUX DE LA DIPLOMATIE, UNE AUGMENTATION SIGNIFICATIVE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 185 EST PRÉVUE EN 2024

Dans son discours du 16 mars 2023 prononcé à l'occasion de la clôture des États généraux de la diplomatie, le président de la République a annoncé un « réarmement » de la diplomatie française et fixé 4 axes de transformation prioritaires pour celle-ci :

- une adaptation plus rapide aux changements du monde ;

- un investissement dans le champ de l'influence ;

- une affirmation de la vocation interministérielle du ministère de l'Europe et des Affaires étrangères à coordonner les compétences diversifiées ;

- un rapprochement de la diplomatie des Français en faisant « davantage, mieux, plus simplement et de manière dématérialisée ».

Dans le prolongement des conclusions des États généraux, le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » verra ses crédits progresser de 62 M€ en 2024 passant de 744 M€ à 806 M€ en autorisations d'engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP).

Hors dépenses de personnel (titre 2), les crédits du programme 185 atteindront 721,2 M€, en hausse de 50 M€ par rapport à 2023, selon la répartition figurant dans le graphique ci-contre.

S'agissant de la hausse des crédits d'intervention (24,3 M€), qui bénéficiera essentiellement aux postes, les documents budgétaires sont peu précis sur les actions qui seront financées sur cette enveloppe. Il conviendra par conséquent que celles-ci soient clairement documentées dans le cadre de l'examen de la loi de règlement pour l'exercice 2024.

La hausse des dépenses de titre 2, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » (+ 12 M€), résulte pour l'essentiel de la hausse du point d'indice intervenue en 2023, de mesures catégorielles et de l'effet prix sur certaines indemnités et rémunérations. Le programme devrait en outre bénéficier de la création de 16 ETP.

Conformément aux orientations arrêtées par le président de la République, cette trajectoire ascendante devrait se poursuivre dans les années à venir. Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE) a cependant indiqué aux rapporteurs que le rythme de progression des crédits du programme 185 n'était pas connu à ce stade.

Alors que l'influence a été érigée en fonction stratégique par la Revue nationale stratégique de 2022 et, qu'au cours des dernières années, la présence française a pu être contestée, parfois violemment, comme cela a été le cas sur le continent africain au Mali, au Burkina-Faso ou au Niger, il était indispensable de renforcer significativement l'effort dans ce domaine.

Pour autant, si les rapporteurs saluent l'inflexion sensible prévue en 2024, ils relèvent que de nombreux défis demeurent à relever dans tous les champs couverts par le programme (cf. infra).

II. UNE AMBITION EN FAVEUR DE L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER QUI PEINE À SE MATÉRIALISER BUDGÉTAIREMENT

A. UNE HAUSSE DES CRÉDITS DE L'AEFE QUI NE COMPENSERA QUE PARTIELLEMENT LES COÛTS LIÉS À LA RÉFORME DU STATUT DES ENSEIGNANTS DÉTACHÉS ET À LA HAUSSE DU POINT D'INDICE

1. Des objectifs ambitieux fixés dans le contrat d'objectifs et de moyens 2021-2023 et rappelés dans la feuille de route de l'AEFE pour la période 2023-2026

Le contrat d'objectifs et de moyen (COM) de l'AEFE pour les années 2021 à 2023 fixe 4 objectifs à l'opérateur :

- accroître l'attractivité de l'enseignement français pour attirer de nouveaux publics ;

- renforcer le rôle de l'AEFE au service du développement du réseau d'enseignement français à l'étranger ;

- développer le rôle de l'AEFE au service du réseau labellisé LabelFrancÉducation et des associations FLAM (français langue maternelle) ;

- adapter le fonctionnement de l'AEFE pour répondre aux défis du développement de l'enseignement français.

Dans un rapport de décembre 2021^1(*), la commission avait estimé que ce COM devait permettre d'« impulser une nouvelle dynamique afin de créer les conditions nécessaires à la satisfaction de l'objectif de doublement des effectifs à l'horizon 2030 ».

Les objectifs du COM ont été repris dans la feuille de route de l'Agence pour la période 2023-2026, qui identifie 5 axes de développement « qualitatif et pérenne » de l'enseignement français à l'étranger.

Les rapporteurs ne peuvent que partager cette ambition réaffirmée pour l'enseignement français à l'étranger, lequel constitue à la fois un service public pour nos compatriotes vivant à l'étranger mais également un puissant relais d'influence à l'international.

2. Une hausse des crédits de l'AEFE insuffisante pour compenser les surcoûts liés à la réforme des personnels détachés et à la hausse du point d'indice de la fonction publique

En 2024, la subvention pour charges de service public (SCSP) versée à l'AEFE s'élèvera à 455 M€, soit une hausse de 8 M€ par rapport à 2023.

À compter de l'année prochaine, la SCSP permettra notamment le financement d'une aide à la scolarisation dans l'enseignement français à l'étranger à destination d'élèves étrangers méritants issus des systèmes éducatifs publics locaux (1 M€). Selon le MEAE, ce dispositif ne concernera dans un premier temps que quelques postes, principalement situés sur le continent africain. Les rapporteurs saluent cette initiative qui permettra d'élargir les publics ayant accès à l'enseignement français à l'étranger (EFE). Ils estiment que celle-ci doit désormais s'inscrire dans la durée afin de permettre a minima aux élèves attributaires d'en bénéficier tout au long de leur scolarité.

La progression du montant de la SCSP versée à l'AEFE, quoique bienvenue, ne se traduira cependant pas par un accroissement des moyens consacrés à l'EFE mais permettra uniquement à compenser la moitié du coût lié à la réforme du statut des personnels détachés. Dans la mesure où la loi de finances pour 2023 avait inscrit une enveloppe qui ne compensait déjà que la moitié de cette dépense (14 M€), la charge subsistant pour l'opérateur à ce titre s'élèvera à 15 M€ en 2024.

Il convient par ailleurs de relever que la hausse du point d'indice de la fonction publique intervenue au 1^er juillet 2023, qui se traduira par un coût de près de 7 M€ en 2024, devra être internalisée par l'opérateur.

Au total, ce sont donc près de 22 M€ qui resteront à la charge de l'AEFE.

En outre, l'impact de l'inflation, qui n'a pas été compensé à l'Agence en 2023 (environ 11,8 M€), ne le sera pas plus en 2024 (environ 7,6 M€).

Ces différents surcoûts auront un effet direct sur l'augmentation de la participation à la rémunération des personnels résidents et détachés (PRR) et de la participation financière complémentaire (PFC) versées par les établissements.

Les hypothèses retenues par l'Agence pour les années 2024 à 2028 prévoient ainsi une augmentation annuelle moyenne de 4 % du montant en euros de la PFC pour les établissements conventionnés et partenaires. Pour la PRR, une augmentation a été prise en compte dans le cadre de l'élaboration du budget initial 2024 de 6 M€ pour les établissements conventionnés et de 2 M€ pour les établissements en gestion directe (EGD).

Cette hausse des contributions des établissements se traduira mécaniquement par une augmentation des droits d'écolage payés par les familles.

Par ailleurs, interrogée par les rapporteurs sur la soutenabilité financière de la non-compensation à l'euro près des surcoûts liés à la réforme, à la hausse du point d'indice et à l'inflation, l'AEFE a indiqué être « en train de bâtir des indicateurs permettant de démontrer si cela est ou non soutenable ». Les rapporteurs seront particulièrement vigilants aux résultats de ces travaux qui devront servir de base à la définition d'une trajectoire financière permettant à l'AEFE d'assumer pleinement ses missions.

B. UN OBJECTIF DE DOUBLEMENT DES ÉLÈVES À L'HORIZON 2030 RÉAFFIRMÉ MAIS DONT L'ATTEINTE SEMBLE HORS DE PORTÉE

1. L'objectif « Cap 2030 » a été réaffirmé en 2023

Dans son discours à l'Institut de France sur l'ambition pour la langue française et le plurilinguisme du 20 mars 2018, le président de la République a fixé l'objectif de doubler les effectifs d'élèves du réseau de l'AEFE, pour atteindre 700 000 élèves à l'horizon 2030.

Cet objectif, a été réaffirmé lors des conclusions des consultations sur l'enseignement français à l'étranger et du Conseil interministériel sur l'enseignement français à l'étranger présidé par la ministre de l'Europe et des affaires étrangères et le ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse qui s'est réuni le 3 juillet 2023.

2. Un taux de croissance de moins de 2 % par an sur la période 2017-2023 rendant peu crédible la réalisation de cette ambition à la date prévue

À la rentrée 2023, les effectifs du réseau de l'AEFE s'élevaient à 392 000 (+ 1,1 % par rapport à 2022). Le maintien de la trajectoire permettant d'aboutir à 700 000 élèves à l'horizon 2030 nécessiterait un effectif de près de 430 000 élèves à la rentrée 2024.

Dans leur rapport pour avis sur le PLF 2023^2(*), nos collègues Ronan Le Gleut et André Vallini relevaient qu'« au rythme de progression actuel des effectifs (+ 2,2 % par an depuis 2017), le doublement ne sera atteint qu'à la rentrée 2049. Le respect de l'objectif présidentiel supposerait un taux de croissance annuel moyen de 7,6 % à compter de la rentrée 2023 ce qui, en dépit d'une accélération constatée en 2022 (+ 3,5 %), semble hors de portée ». Cette analyse demeure pertinente, la date envisageable d'atteinte de cet objectif ayant même glissé à 2054, compte tenu du taux de croissance des effectifs enregistré entre 2022 et 2023.

En tout état de cause et même si l'AEFE a indiqué s'être « mise en ordre de marche pour travailler à la réalisation de cet objectif », les rapporteurs rappellent que d'importants freins doivent encore être levés, concernant en particulier les questions immobilières, pour permettre une croissance interne du réseau (cf. infra).

3. Un objectif dont la réalisation est notamment freinée par les problématiques de financement des investissements immobiliers des établissements

a) Une politique immobilière des établissements en gestion directe entravée par l'interdiction du recours à l'emprunt

Du fait de son rattachement aux organismes divers d'administration centrale (ODAC), l'AEFE ne peut plus avoir recours aux emprunts de plus de 12 mois depuis la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2011 à 2014.

Le COM 2021-2023 de l'Agence prévoyait en outre la fin de la possibilité pour l'opérateur de recourir aux avances de l'Agence France Trésor (AFT) au plus tard en 2023. Si un accord a été trouvé pour prolonger cette disposition jusqu'en 2026, cette solution ne constitue néanmoins qu'un expédient, les avances de l'AFT ne répondant que très imparfaitement aux besoins des EGD dans la mesure où, d'une durée d'un an, celles-ci sont davantage destinées à satisfaire un besoin de financement imprévu.

Plusieurs pistes sont envisagées pour répondre à cette problématique :

- la mutualisation des trésoreries des établissements permettant la constitution d'un fonds consacré aux dépenses immobilières. Les rapporteurs sont cependant opposés à une telle solution dans la mesure où, d'une part, il ne serait pas compréhensible pour les parents d'élèves de voir une partie de l'épargne constituée à partir des droits d'écolage qu'ils ont versés pour la réalisation de travaux concernant l'établissement de leurs enfants ponctionnée pour financer des travaux d'autres établissements, et d'autre part, le montant de la trésorerie des EGD mobilisable est, en tout état de cause, insuffisant pour satisfaire les besoins ;

- une réforme du financement de l'AEFE, avec la création d'une contribution unique qui inclurait une participation aux investissements immobiliers ;

- l'inscription d'une subvention pour charges d'investissement au sein du budget du programme, solution dont la mise en oeuvre était préconisée par nos collègues Ronan Le Gleut et André Vallini dans leur rapport pour avis sur le budget 2023 précité et que les rapporteurs appellent à prévoir dès le PLF 2025.

Il devient en effet urgent d'apporter une solution pérenne à cette question.

Selon l'AEFE, les besoins immobiliers identifiés dans l'actuel schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) non-satisfaits s'élèveraient à près de 100 M€.

Le nouveau SPSI en cours de réalisation laisse apparaître des besoins de l'ordre de 200 M€. Si ce montant doit encore être affiné, il constitue un indicateur de l'ampleur des opérations nécessaires, qu'il s'agisse de l'entretien du bâti comme d'investissements plus importants et indispensables pour maintenir l'attractivité de l'EFE (construction d'installations sportives, agrandissement d'établissements, etc.).

b) De nouvelles modalités d'octroi de la garantie de l'État au profit des emprunts des établissements conventionnés et partenaires dont l'exécution doit être accélérée

S'agissant des établissements conventionnés et partenaires, l'article 198 de la loi de finances pour 2021 et l'arrêté du 2 avril 2021 ont prévu que la garantie de l'État, dont ils peuvent bénéficier au titre des emprunts souscrits pour le financement d'investissements immobiliers, n'est plus accordée par l'Association nationale des établissements français à l'étranger (ANEFE) mais par l'État directement. L'octroi de cette garantie donne lieu au versement d'une rémunération dont le montant est compris entre 0,32 % et 1,8 % du capital restant dû à chaque échéance au titre du prêt garanti. La quotité garantie est en outre limitée à 80 % pour les établissements situés dans l'Union européenne et à 90 % pour les autres établissements, alors que dans le cadre du dispositif antérieur, la quotité garantie pouvait atteindre 100 %.

Entre avril 2022 et juillet 2023, la commission chargée d'émettre les avis sur l'octroi de la garantie de l'État aux établissements d'enseignement français à l'étranger (Cogarefe) s'est réunie 6 fois et 11 dossiers ont reçu un avis favorable.

Un seul arrêté a cependant été pris à ce jour (pour le lycée franco-péruvien). Cette situation n'est évidemment pas acceptable dans la mesure où elle conduit à un retard dans la réalisation des projets des établissements concernés.

Les arrêtés d'octroi de garantie doivent être pris le plus rapidement possible afin de permettre aux établissements concernés de lancer leurs projets immobiliers.

III. UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES MOYENS CONSACRÉS À LA MOBILITÉ ÉTUDIANTE INTERNATIONALE

A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE BOURSES DONT L'AMPLEUR NE SEMBLE PAS EN PHASE AVEC L'OBJECTIF DE DOUBLEMENT D'ICI 2027, UNE STRATÉGIE DES BOURSES DIFFICILE À CERNER

Le PLF 2024 prévoit une enveloppe de bourses s'élevant à 70 M€, en hausse de 6 M€ par rapport à 2023.

Cette augmentation appelle deux remarques.

En premier lieu, les rapporteurs regrettent que l'utilisation de cette enveloppe ne fasse pas l'objet d'une stratégie plus claire de la part du Gouvernement. Le MEAE n'a ainsi pas été en mesure d'indiquer si ces moyens supplémentaires permettront une augmentation de la durée des bourses, de leur nombre ou de leur montant.

En second lieu, l'ampleur de la hausse de l'enveloppe consacrée aux bourses ne semble pas cohérente avec l'objectif fixé dans le cadre de la stratégie « Bienvenue en France » de doublement du nombre de bourses versées par le MEAE à l'horizon 2030. Les rapporteurs appellent par conséquent le Gouvernement à clarifier ses ambitions dans ce domaine.

B. UNE SITUATION FINANCIÈRE DE CAMPUS FRANCE QUI APPELLE À UNE CERTAINE VIGILANCE

Si Campus France a réussi à surmonter la crise COVID, du fait d'une reprise mondiale de la mobilité, ses perspectives financières demeurent incertaines. Le budget initial pour 2023 prévoyait ainsi un déficit de 2,3 M€. En audition, la directrice générale a indiqué que celui-ci pourrait finalement être contenu à 1,7 M€. L'opérateur est confronté à un effet de ciseau avec, d'un côté, une reprise d'activité qui nécessite des investissements et, de l'autre, certains mandants qui ont redimensionné leur programme de bourses à l'occasion de la pandémie. Le développement de la mobilité chez soi (mobility at home), c'est-à-dire du suivi d'enseignements à distance auprès d'une université située à l'étranger, ainsi qu'une prise en compte croissante de l'impact environnemental des mobilités expliquent en partie le tarissement constaté des mobilités courtes.

Par ailleurs, si la demande émanant de clients parapublics français reste globalement dynamique, la situation financière de l'opérateur est également liée au contexte international. L'évolution de la situation dans certains pays, à l'instar du Gabon, qui représente l'un de ses principaux mandants (17 M€ de bourses pour 1 500 étudiants gabonais chaque année), fait ainsi l'objet d'une surveillance de la part de Campus France.

Enfin, l'inflation, qui n'est pas compensée à l'opérateur, se traduit par une hausse de ses dépenses de fonctionnement (+ 8% pour l'aérien et l'évènementiel et 3,4 % pour les salaires).

Une réévaluation du montant de la SCSP pourrait par conséquent s'avérer nécessaire dans les années à venir en fonction de l'évolution de ces différents facteurs.

C. UNE ATTRACTIVITÉ DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR FRANÇAIS QUI NE POURRA FAIRE L'IMPASSE SUR LA MISE EN oeUVRE DE MESURES STRUCTURELLES

Selon le classement de l'UNESCO, la France arrivait à la 6^e place dans le classement mondial pays d'accueil de la mobilité étudiante en 2020^3(*) alors qu'elle occupait la 4^e place en 2015.

Si ces chiffres doivent être pris avec précaution, dans la mesure où, d'une part, ces derniers datent de 2020 et, d'autre part, la méthodologie de calcul peut différer entre les pays, ils attestent cependant d'un décrochage de la France par rapport à certains de ses concurrents.

À titre d'exemple, le taux de croissance de la mobilité étudiante entre 2015 et 2020 s'est élevé à 22 % en France contre 32 % en moyenne mondiale.

La mise en oeuvre de la stratégie « Bienvenue en France » a enclenché une dynamique positive en matière de communication, d'accueil et de simplification des procédures. Pour autant, comme l'a rappelé la directrice générale de Campus France en audition, il convient désormais de s'attaquer aux questions structurelles relatives à l'hébergement ou encore à l'organisation du système d'éducation supérieure français.

IV. UN ACCOMPAGNEMENT RENFORCÉ DU RÉSEAU CULTUREL QUI PERMETTRA DE PARER AU PLUS URGENT

A. LA POURSUITE DE LA MISE EN oeUVRE DES ACTIONS DE LA FEUILLE DE ROUTE DE L'INFLUENCE

Le PLF pour 2024 prévoit 4,1 M€ de crédits supplémentaires au titre de la mise en oeuvre des actions de la Feuille de route de l'influence, qui s'articulent autour de 4 dispositifs structurants :

- le soutien au programme « Villa Albertine » (résidences d'artistes sur l'ensemble du territoire américain, 1 M€), qui permet d'inviter chaque année, depuis 2021, entre 60 et 80 créateurs, intellectuels et professionnels de la culture pour des résidences exploratoires à travers 10 grandes villes américaines^4(*). Pour l'année 2023, 70 projets de résidence ont été retenus à la suite d'un appel à candidatures. L'appel à candidatures pour 2024 a vu le dépôt de 700 dossiers. Ce projet, qui constitue un axe fort de l'action d'influence française aux États-Unis, a bénéficié de près de 860 000 euros de participations externes sur la seule année 2022 ;

Le programme « Villa Albertine » constitue un exemple d'action d'influence dont l'extension à d'autres pays devrait être envisagée.

- l'accompagnement renforcé des industries culturelles et créatives (1,585 M€) ;

- les campus franco-« pays » dans la zone indopacifique (1 M€) ;

- la formation d'enseignants en arabe (0,5 M€).

B. UN SOUTIEN ACCRU AUX INSTITUTS FRANÇAIS ET AUX ALLIANCES FRANÇAISES EN 2024

S'agissant des Alliances françaises, le PLF pour 2024 inscrit 800 000 euros au titre de la coordination et la création de nouvelles alliances, contre 620 000 euros auparavant. En 2023, les demandes présentées par les postes ont atteint 847 000 euros, l'enveloppe disponible n'ayant permis de satisfaire que 73 % d'entre elles. L'augmentation des crédits prévue en 2024, dont le montant sera proche des besoins exprimés en 2023, constitue par conséquent une initiative bienvenue.

Par ailleurs, en 2023, le MEAE a aidé, par redéploiement des crédits du programme 185, 9 alliances et, sur le fonds de solidarité prélevé sur les recettes locatives des instituts, 3 alliances, pour un total de 164 000 euros. L'inscription d'une dotation de 800 000 euros inscrite au PLF 2024, qui permettra la mise en place d'un fonds d'aide aux Alliances françaises en difficultés (à titre d'exemple l'Alliance française de Sao Paulo qui connaît d'importantes difficultés financières) doit par conséquent également être saluée.

S'agissant des Instituts français, les dotations pour opérations seront abondées de 4 M€ en 2024^5(*). Ces crédits doivent appuyer le déploiement des établissements à autonomie financière (EAF) sur le plan de l'enseignement du français, du renforcement des échanges universitaires, de la mise en place d'une programmation culturelle visant au rayonnement de la langue et de la culture françaises et à resserrer les liens avec les sociétés civiles.

Par ailleurs, un certain décrochage entre les grilles ou les cadres salariaux des agents de droit local des EAF et ceux adoptés par les ambassades et les consulats ayant été constaté au cours des dernières années, des crédits supplémentaires ont été programmés sur le programme 185 afin de poursuivre la démarche de convergence et de revalorisation des rémunérations de ces agents ou les aider à faire face aux conséquences de l'inflation.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 29 novembre 2023, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous la présidence de Mme Catherine Dumas, Vice-présidente, a procédé à l'examen du rapport de Mme Catherine Dumas et M. Didier Marie, sur les crédits « Diplomatie culturelle et d'influence ».

Mme Catherine Dumas, rapporteure pour avis sur les crédits relatifs à la diplomatie culturelle et d'influence. - Dans son discours prononcé le 16 mars 2023 à l'occasion de la clôture des États généraux de la diplomatie, le président de la République a annoncé un « réarmement » de la diplomatie française. Le projet de loi de finances pour 2024 a vocation à transcrire budgétairement cette ambition. Le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » va ainsi voir ses crédits progresser de 62 millions d'euros en 2024 pour atteindre 806 millions d'euros au total, et cette trajectoire ascendante doit se poursuivre dans les années à venir.

Alors que l'influence a été érigée en fonction stratégique par la Revue nationale stratégique de 2022 et, qu'au cours des dernières années, la présence française a pu être contestée, parfois violemment, comme cela a été le cas sur le continent africain au Mali, au Burkina-Faso ou au Niger, il est indispensable de renforcer significativement l'effort en la matière. Nous donnons donc acte au Gouvernement de l'inflexion prévue l'année prochaine.

Ce budget comprend trois grands volets : le soutien au réseau culturel, le renforcement de l'attractivité étudiante et universitaire et le développement de l'enseignement français à l'étranger. J'aborderai les deux premiers et laisserai Didier Marie évoquer les questions relatives à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).

Dans le domaine culturel, le PLF pour 2024 prévoit 4 millions d'euros de crédits supplémentaires au titre de la mise en oeuvre des actions de la Feuille de route de l'influence. En particulier, le programme « Villa Albertine » bénéficiera d'une enveloppe de 1 million d'euros. Ce programme est un axe fort de l'action d'influence française aux États-Unis. Il a bénéficié de près de 860 000 euros de participations externes sur la seule année 2022. Concrètement, il s'agit d'inviter 60 à 80 artistes, intellectuels ou créateurs en résidence exploratoire aux USA. La ville Albertine est un exemple d'action d'influence particulièrement réussi dont l'extension à d'autres pays devrait d'ailleurs être envisagée : c'est une des préconisations de notre rapport.

S'agissant des Alliances françaises, le PLF pour 2024 inscrit 800 000 euros au titre de la coordination et la création de nouvelles alliances, contre 620 000 euros auparavant. L'augmentation des crédits prévue en 2024, dont le montant sera proche des besoins exprimés en 2023, constitue une initiative bienvenue. Par ailleurs, une dotation de 800 000 euros est inscrite au PLF 2024 pour la mise en place d'un fonds d'aide aux Alliances françaises en difficultés. Certaines d'entre elles, à l'instar de l'Alliance française de Sao Paulo, doivent en effet faire l'objet d'un soutien renforcé, compte tenu des difficultés financières qu'elle rencontre.

S'agissant des Instituts français, leurs dotations seront abondées de 4 millions d'euros en 2024. Par ailleurs, des crédits supplémentaires ont été inscrits sur le programme 185 afin de poursuivre la démarche de convergence et de revalorisation des rémunérations des agents des établissements à autonomie financière ou les aider à faire face aux conséquences de l'inflation.

J'en viens maintenant à la question de l'attractivité universitaire et étudiante. Le regard que nous portons sur le PLF dans ce domaine est plus nuancé. L'enveloppe de bourses connaîtra certes une hausse de 6 millions d'euros par rapport à 2023, mais, d'une part, le ministère ne semble pas disposer d'une doctrine claire concernant l'emploi de ces crédits supplémentaires, et d'autre part, l'ampleur de cette hausse ne semble pas cohérente avec l'objectif fixé dans le cadre de la stratégie « Bienvenue en France » de doublement du nombre de bourses à l'horizon 2030. Nous pensons qu'il faudra que le Gouvernement clarifie ses ambitions dans ce domaine.

Par ailleurs, le montant de la subvention versée à Campus France constitue un point de vigilance alors que l'opérateur devrait connaître un déficit en 2023 et que sa situation financière dépend pour partie de l'évolution du contexte international.

Enfin, alors que la France a décroché dans les classements internationaux, il apparaît urgent de donner un nouveau souffle à la stratégie « Bienvenue en France », en s'attaquant aux questions structurelles : nous pensons ici à l'hébergement et à la lisibilité de l'enseignement supérieur français, mais cela dépasse le champ du programme 185...

Mes chers collègues, si beaucoup reste donc à faire pour réarmer véritablement notre diplomatie culturelle et d'influence, les orientations prises dans le cadre du budget pour 2024 nous semblent aller dans le bons sens. À cet égard, et même si nous partageons l'objectif de réduire les déficits publics, nous ne pouvons être que défavorables - je le souligne - à l'amendement de notre collègue Nathalie Goulet adopté par la commission des finances, qui propose une réduction des crédits du programme 185 à hauteur de 20 millions d'euros. Aussi nous vous proposerons d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 185 sans modification.

M. Didier Marie, rapporteur pour avis sur les crédits relatifs à la diplomatie culturelle et d'influence. - L'enseignement français à l'étranger (EFE) constitue un levier majeur de l'influence de la France à l'international. L'ambition portée par le projet de loi de finances pour 2024 nous semble cependant insuffisante au regard des enjeux rencontrés par l'EFE.

En premier lieu, la progression du montant de la subvention versée à l'AEFE de 8 millions d'euros, quoique bienvenue, ne se traduira pas par un accroissement de ses moyens, mais permettra uniquement de compenser la moitié du coût lié à la réforme du statut des personnels détachés. La charge subsistant pour l'opérateur à ce titre s'élèvera à 15 millions d'euros en 2024. Par ailleurs, la hausse du point d'indice de la fonction publique intervenue au 1^er juillet 2023, qui se traduira par un coût de près de 7 millions d'euros en 2024, devra être internalisée par l'opérateur. Au total, ce sont donc près de 22 millions d'euros qui resteront à la charge de l'AEFE. En outre, l'impact de l'inflation, qui n'a pas été compensé à l'Agence en 2023, ne le sera pas plus en 2024, pour une charge supplémentaire estimée à près de 8 millions d'euros. Ces différents surcoûts auront un effet direct sur le niveau des contributions versées par les établissements et donc sur les droits d'écolage payés par les familles. Par ailleurs, comme le relevaient nos collègues Ronan Le Gleut et André Vallini dans leur rapport pour avis de l'an dernier, l'objectif présidentiel de doubler les effectifs d'élèves à l'horizon 2030, bien que réaffirmé en 2023, semble hors de portée, au regard de la tendance constatée au cours des dernières années.

En second lieu, et même si l'AEFE a indiqué s'être « mise en ordre de marche pour travailler à la réalisation de cet objectif », d'importants freins doivent encore être levés, concernant en particulier les questions immobilières, pour permettre une croissance du réseau. Du fait de son rattachement aux organismes divers d'administration centrale, l'AEFE ne peut en effet plus avoir recours aux emprunts de plus de 12 mois depuis la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014. Nous estimons que l'inscription d'une subvention pour charges d'investissement au sein du programme constituerait la solution la plus appropriée pour répondre à cette problématique. Nous avons envisagé de déposer un amendement pour créer une ligne budgétaire spécifique dès le PLF 2024, mais les règles de recevabilité nous auraient imposé de gager cette dépense sur un autre programme de la mission, ce que nous avons exclu.

Pour autant, il devient urgent d'apporter une solution pérenne à cette question et nous interpellerons le Gouvernement sur ce point. En effet, selon l'AEFE, les besoins immobiliers non-satisfaits au titre du schéma immobilier en cours s'élèveraient à près de 100 millions d'euros. Les premiers éléments de chiffrage pour les années à venir laissent apparaître des besoins de l'ordre de 200 millions d'euros. Si ce montant doit encore être affiné, il constitue un indicateur de l'ampleur des opérations nécessaires, qu'il s'agisse de l'entretien du bâti comme d'investissements plus importants et indispensables pour maintenir l'attractivité du réseau : construction d'installations sportives, agrandissement d'établissements, etc.

S'agissant des établissements conventionnés et partenaires, nous avons constaté des défaillances dans la mise en oeuvre du nouveau dispositif d'octroi de la garantie de l'État. Un seul arrêté a ainsi été pris à ce jour alors que 11 dossiers ont reçu un avis favorable depuis avril 2022. Cette situation n'est évidemment pas acceptable dans la mesure où elle conduit à un retard dans la réalisation des projets des établissements concernés. Nous demandons donc que les arrêtés d'octroi de garantie soient pris le plus rapidement possible afin de permettre aux établissements concernés de lancer leurs projets immobiliers.

Mes chers collègues, je conclurai en disant que ce projet de budget laisse un goût d'inachevé. Pourtant, la direction prise nous semble être la bonne. Réduire l'effort consacré à notre diplomatie culturelle et d'influence, comme le propose l'amendement de notre collègue Nathalie Goulet, apparaîtrait par conséquent anachronique dans le contexte géostratégique actuel et alors que nos compétiteurs investissent massivement cette fonction stratégiques. Je précise que les 20 millions d'économies de crédits envisagés par cet amendement impactent, pour 10 millions d'euros chacune, l'action 4 « Enseignement supérieur et recherche » et l'action 2 « Coopération culturelle et promotion du français » : vous pouvez donc constater que ces coupes budgétaires contredisent les souhaits que nous venons d'exprimer.

À mon tour, je vous invite donc à émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 185 sans modification.

Mme Hélène Conway-Mouret. - Permettez-moi d'abord de vous féliciter pour la justesse de votre rapport et des propos que vous avez tenus. J'indique simplement qu'il faut regretter collectivement qu'après des années où ce ministère a été une variable d'ajustement budgétaire - comme d'ailleurs le ministère de la défense -, certains ou certaines de nos collègues puissent estimer opportun d'en réduire les crédits alors que c'est la première année depuis longtemps qu'un effort budgétaire est proposé pour une mise à niveau absolument nécessaire. Je partage donc votre réserve quant à la proposition qui a été qui a été faite en commission des finances et je souligne que nous avons besoin de l'agence pour l'enseignement français à l'étranger qui a démontré pendant la pandémie beaucoup de solidarité envers les familles ; le fait de constituer un réseau permet véritablement de donner une force de résistance aux différentes crises - politiques, climatiques ou autres - que subissent nos établissements scolaires dans certains pays. Nous avons là un outil très précieux. Je vous remercie de rappeler sa valeur et nous avons besoin de rester mobilisés pour le préserver le plus longtemps possible.

M. Olivier Cadic.- J'ai tout d'abord une question sur l'Alliance Française de Sao Paulo pour laquelle vous avez indiqué qu'il conviendrait d'apporter une aide. J'aimerais mieux comprendre cette suggestion parce que je reviens de Sao Paulo où j'ai visité l'Alliance la semaine dernière. Je constate que l'Alliance qui disposait de sept sites n'en a plus qu'un seul - ils sont en train de fermer l'un des deux qui restaient - et a enregistré en l'espace de 10 ans une perte de 20 millions de Real (soit 3,7 millions d'euros) sans aucune justification. Pensez-vous que la solution soit de subventionner l'Alliance Française ? Pour ma part, je me demande plutôt s'il ne faudrait pas revoir les systèmes gouvernance de ces organismes afin d'éviter de se retrouver dans de telles situations.

Je voudrais également revenir sur l'objectif de doublement des effectifs d'élèves dans l'enseignement français à l'étranger qui a été fixé par le président de la République : vous estimez qu'il ne sera pas atteint. Je voudrais rappeler que l'année dernière, en tant que président de l'association nationale des écoles françaises à l'étranger, j'avais demandé à être auditionné avant la discussion budgétaire. Je dois ici souligner que quand j'avais pour la première fois, en 2017, proposé de doubler le nombre d'écoles françaises à l'étranger, cette thématique a été reprise par le président de la République sous la forme d'un doublement du nombre d'enfants dans les écoles françaises à l'étranger : à aucun moment il n'a précisé que seules les écoles homologuées devaient être prises en compte. Il ne faut donc pas analyser l'enseignement français à l'étranger uniquement par le prisme des écoles homologuées de l'EFE. Si l'AEFE avait le monopole de l'enseignement français, comment expliquer que 80 % des enfants français à Madagascar qui passent le Baccalauréat et 90 % en Algérie ne relèvent pas de l'EFE ?

Je considère comme erronée la croyance selon laquelle seule une agence publique peut représenter l'enseignement français à l'étranger. Quand on regarde le résultat de notre politique dans ce domaine, on constate qu'en 2000 on comptait une école française à l'étranger pour deux anglo-saxonnes tandis qu'aujourd'hui le rapport est de 1 à 20. Je rappelle que l'éducation à l'étranger est un marché ; or à la tête de l'AEFE on trouve un diplomate et les écoles françaises à l'étranger sont dirigées par des proviseurs ou des personnes issues du monde pédagogique qui ne sont pas familiers des outils du business ou des campagnes marketing qui pourraient faire grandir leurs écoles. À Brasilia, nous refusons 50 enfants par an dans les écoles primaires parce que nos établissements sont pleins et par conséquent nous alimentons les effectifs du système compétitif : telle est la réalité.

Le problème est donc que l'on ne se pose pas les bonnes questions alors qu'il faudrait se demander qui doit diriger cet ensemble et quels indicateurs il faut surveiller. Dès lors, je formule à nouveau un souhait : pour l'année prochaine, mon rêve est d'être auditionné pour pouvoir vous montrer qu'on pourrait avec moins d'argent public être plus efficace parce que la croissance des systèmes anglo-saxons se fait sans recours au du contribuable.

Mme Catherine Dumas, rapporteure pour avis.- Merci pour cette intervention : bien entendu nous ne nous priverons pas de l'expertise de notre collègue Olivier Cadic. Avec Didier Marie, c'est la première fois que nous examinons ce programme 185 et nous n'avions pas connaissance de ce souhait mais bien évidemment nous y donnerons suite.

M. Didier Marie, rapporteur pour avis.- Nous n'avons pas la totalité des informations dont certains peuvent disposer mais nous avons pris connaissance lors des auditions des difficultés que rencontre l'Alliance Française de Sao Paulo. Elles sont notamment imputables à un patrimoine immobilier très important dont elle s'est défaite pour partie et qui a priori pèse fortement sur ses équilibres financiers : le Gouvernement a donc prévu dans le PLF pour 2024 un fonds d'aide pour l'ensemble des Alliances qui seraient en difficulté ; ce fonds peut être mobilisé temporairement pour soutenir l'Alliance de Sao Paulo qui manifestement en a besoin, faute de quoi elle risquerait de devoir déposer son bilan.

S'agissant des propos d'Olivier Cadic sur le doublement du nombre d'élèves dans les écoles françaises, je ne suis pas, à titre personnel, favorable à la marchandisation de l'éducation et je trouve que c'est un excellent atout d'avoir une agence permettant d'apporter de la cohérence ainsi qu'un cadre à l'enseignement du français. J'ajoute que l'Agence a parfaitement intégré comme objectif le doublement du nombre des élèves ; ses représentants que nous avons entendus se sont approprié cet objectif et souhaitent effectivement le porter. L'existence, par ailleurs, d'établissements privés ne suscite aucune objection mais l'Agence est indispensable : elle a des objectifs qu'elle souhaite remplir et a besoin qu'on lui alloue des moyens en conséquence. C'est la raison pour laquelle nous avons pris acte dans notre rapport de l'amélioration des moyens qui lui sont attribués en indiquant que ces derniers ne sont pas suffisants pour aller au terme de ses objectifs.

M. Rachid Temal.- Tout d'abord merci pour le rapport très complet que vous venez de nous présenter. S'agissant de notre sujet de dissension avec la commission des finances qui propose de raboter les crédits, comme on l'a vécu l'an dernier sur d'autres programmes, comme l'aide publique au développement, j'indique à mes amis de la majorité sénatoriale qu'une concertation entre eux serait souhaitable pour éviter que les uns disent dans notre commission « il faut faire » et les autres, en commission des finances « il faut moins faire avec moins d'argent » avec un débat qui se réitère ensuite en séance publique.

À propos des sujets abordés par notre collègue Olivier Cadic, je relève une forme d'hypocrisie gouvernementale qui consiste à afficher un objectif de doublement du nombre de places offertes aux élèves de l'EFE sans allouer les moyens en conséquence. En l'absence de crédits suffisants, deux options sont possibles : soit celle de la privatisation que propose Olivier Cadic en indiquant que le secteur privé est plus efficace - ce qui n'est pas notre conception -, soit on demande que lorsque l'État fait des annonces - quelle que soit l'orientation politique du Gouvernement - il prévoit les moyens appropriés et tel est le vrai sujet que nous devons traiter. Je ne crois pas que la financiarisation ou la privatisation soit un cadre souhaitable pour l'éducation parce que je considère - pour avoir été rapporteur de ces crédits pendant quelques années - qu'il faut proposer aux Français de l'étranger un service public, de même qu'en matière de services consulaires par exemple. La question est de savoir si on favorise le service public à la fois en France hexagonale et pour les Français de l'étranger ou si on décide que ceux-ci ont un statut différent ; une telle disparité existe clairement aujourd'hui sur bon nombre de sujets. Je souhaite qu'on accueille tous les enfants de Brasilia, qui souhaitent rentrer dans le système scolaire français et c'est donc la question des moyens qui est posée et non pas celle de la privatisation.

M. Olivier Cadic.- Pour éviter toute méprise, je rappelle que l'EFE n'est pas un service public : on parle ici d'écoles qui se mettent sur le marché en facturent trois fois moins cher que leurs concurrents anglo-saxons grâce à l'argent du contribuable ; de plus leur enseignement n'est pas réservé aux Français puisque deux tiers des élèves sont étrangers : ce sont les enfants brésiliens qui veulent rentrer dans l'école française de Brasilia. En moyenne, il n'y a qu'un enfant français sur cinq dans les écoles françaises à l'étranger.

M. Rachid Temal.- Il n'y a pas de méprise ; je considère que l'enseignement est un service public et il s'avère que l'EFE, d'une part, est fréquentée par des Français ou des binationaux et constitue d'autre part une composante de notre stratégie d'influence pour favoriser l'apprentissage du français par des enfants étrangers qui deviendront ainsi des ambassadeurs de la France et de ses valeurs. Je plaide donc pour améliorer cette politique publique ; on ne peut pas dire à la fois, dans la loi qui a été votée il y a quelques semaines, qu'il faut que les personnes qui viennent en France commencent à parler français et ne pas leur permettre d'apprendre notre langue à l'étranger. De même, on ne peut pas dire à la fois que les entreprises françaises doivent être performantes sur les marchés extérieurs et ne pas faire en sorte que les « classes dirigeantes » des pays d'implantation ne parlent pas français. L'EFE participe de la stratégie d'influence et joue aussi un rôle du service public et je ne vois pas d'objection à ce que les écoles françaises soient moins chères que les anglo-saxonnes.

Mme Catherine Dumas, présidente.- Je vous propose de continuer ce débat en séance publique et je consulte la commission sur cet avis budgétaire.

La commission approuve l'avis budgétaire sur les crédits du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence ».

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Mardi 7 novembre 2023 :

- Mmes Claudia Scherer-Effosse, directrice générale de l'AEFE, Vanessa Léglise, conseillère relations institutionnelles et référente égalité, et Anne Betrencourt, directrice des affaires financières ;

Mercredi 8 novembre 2023 :

- Mmes Donatienne Hissard, directrice générale de Campus France, et Roxane Lundy, chargée de mission auprès de la direction générale ;

- M. Erol Ok, directeur général de l'Institut français ;

Mardi 14 novembre 2023 :

- MM. Yves Bigot, président de la Fondation des Alliances françaises, et Marc Cerdan, secrétaire général ;

Jeudi 16 novembre 2023 :

- MM. Matthieu Peyraud, directeur de la diplomatie d'influence au ministère de l'Europe et des affaires étrangères, Jérémy Opritescu, délégué des programmes et des opérateurs, et Mme Huriye Bulut, cheffe du pôle budgétaire.

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* ¹ Projet de contrat d'objectifs et de moyens (COM) de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) (2021-2023), rapport d'information n° 305 (2021-2022) de MM. Ronan LE GLEUT et André VALLINI, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 15 décembre 2021.

* ² Projet de loi de finances pour 2023 : Action extérieure de l'État : Diplomatie culturelle et d'influence, avis n° 117 (2022-2023) de MM. Ronan LE GLEUT et André VALLINI, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 17 novembre 2022.

* ³ A la faveur notamment de la sortie de la Russie de ce classement.

* ⁴ Atlanta, Boston, Chicago, Houston, La Nouvelle-Orléans, Los Angeles, Miami, New York, San Francisco et Washington.

* ⁵ 760 000 euros dans la zone Afrique et l'Océan indien, 870 000 euros dans la zone Afrique du Nord et Moyen-Orient, 380 000 euros dans la zone Amérique, 910 000 euros dans la zone Asie et 1,08 M€ dans la zone Europe.