EXAMEN EN COMMISSION
Au cours de sa réunion du mercredi 29 novembre 2023, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous la présidence de Mme Catherine Dumas, Vice-présidente, a procédé à l'examen du rapport de MM. Roland Le Gleut et Guillaume Gontard, sur les crédits du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires ».
Mme Catherine Dumas, présidente. - Nous poursuivons l'ordre du jour avec l'examen de l'avis de nos collègues Ronan Le Gleut et Guillaume Gontard sur les crédits du programme 151 relatif aux Français de l'étranger et aux affaires consulaires.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur pour avis sur les crédits relatifs aux Français à l'étranger et aux affaires consulaires. - Pour ce programme, comme pour les deux autres de la mission « Action extérieure de l'État », ce projet de budget poursuit et confirme la trajectoire de hausse entamée l'an dernier. Il convient de se féliciter que notre diplomatie longtemps maltraitée retrouve progressivement des moyens à la hauteur de ses missions, même si nos collègues de la commission des finances ne partagent pas manifestement pas notre enthousiasme...
De plus, le programme 151 reçoit, cette année, toute sa part de l'augmentation des crédits, avec une hausse de 11,6 % pour 8,9 % sur l'ensemble de la mission. Même en déduisant le transfert de 4,4 millions d'euros du programme 232 lié à l'organisation des élections européennes, dont le ministère de l'intérieur prend une partie à sa charge, l'augmentation reste de 10,5 % : c'est appréciable, les rapporteurs ayant regretté l'an dernier que les crédits progressent moins vite que ceux du réseau diplomatique.
Dans le détail, l'augmentation bénéficie à la quasi-totalité des postes de dépense comme ceux de l'Assemblée des Français de l'étranger (+ 9,7 %), du réseau consulaire (+ 9,7 %), de la modernisation de l'administration consulaire (+ 22,2 %) et de l'aide à la scolarité. Une exception notable porte cependant sur l'aide sociale, qui est simplement reconduite, sous réserve d'éventuels ajustements en gestion. Pourquoi ne pas reconnaître d'emblée que le contexte inflationniste mondial et la situation de crise dans de nombreux pays justifient un renforcement du secours à nos compatriotes ?
Il est également regrettable que ce réel effort budgétaire ne se traduise que très imparfaitement dans la progression des effectifs qui se limite à une vingtaine d'ETP en plus, contre 110 pour le réseau diplomatique. Or notre réseau consulaire est mis sous pression par la reprise de la demande de visas après la pandémie. Pour les visas de long séjour, les plus complexes à traiter, la demande a même été supérieure de 30 % en 2022 à son niveau de 2019. Les demandes d'asile et de regroupement familial sont elles aussi en forte hausse.
Le ministère traite l'afflux de demandes par un système de vacations, en faisant appel à des renforts venus de la DFAE (direction des français de l'étranger et des affaires consulaires). Cependant le financement de ce système, qui repose sur les recettes de visas des années précédentes, n'est pas optimal. Il faudra, à long terme, apporter des réponses structurelles à cette situation : le rapport présenté en avril dernier par Paul Hermelin sur la politique des visas décrit des consulats débordés, voire en souffrance et propose des solutions - comme le regroupement des services de visas ou le recours à des agents de droit local pour l'examen de certaines demandes - que le ministère s'engage à expertiser. Nous y apporterons un suivi attentif.
Une autre balise importante de ce budget est la poursuite du déploiement du service France Consulaire, une plateforme téléphonique pour répondre aux demandes les plus courantes des Français de l'étranger et soulager ainsi les postes consulaires. Nous nous sommes rendus sur le site de cette plateforme, à La Courneuve dans les bâtiments des archives diplomatiques, où nous avons pu constater que le service fonctionnait de manière tout à fait satisfaisante. Les téléconseillers sont supervisés par un plateau composé de 14 agents du ministère, qui reprennent les demandes auxquels le premier niveau ne peut pas répondre et surtout constituent une base de données mise à jour en temps réel pour chaque pays.
Les crédits alloués à France Consulaire sont doublés cette année pour atteindre 3,8 millions d'euros, afin d'accompagner l'extension du service à toute l'Europe à la fin 2023, puis, à l'horizon 2025, à tous les fuseaux horaires entre GMT-8 heures et GMT+8 heures, ce qui couvre 97 % des Français de l'étranger. À terme, les horaires de réponse seront étendus de 7 à 23 heures. Il faudra faire grandir le service en conséquence, en particulier le plateau de deuxième niveau. France Consulaire est une initiative bienvenue, qui aidera nos consulats à se concentrer sur leurs tâches les plus essentielles, à la condition qu'elle ne serve pas de prétexte à de nouvelles réductions d'effectifs dans le réseau. Il y a des demandes que seul un agent sur place peut traiter, et le contact humain, dans le réseau consulaire comme ailleurs, n'est pas une variable d'ajustement.
Mon collègue Guillaume Gontard, qui se trouve avec notre président à l'Assemblée générale de l'ONU, devait aborder deux autres points de vigilance : les bourses scolaires dans le réseau de l'AEFE (agence pour l'enseignement français à l'étranger), et le concours de l'État au financement de la catégorie aidée des adhérents à la Caisse des Français de l'étranger (CFE). En son absence, il m'a chargé de prononcer son intervention.
D'abord, les crédits des bourses scolaires allouées, sur critères sociaux, aux enfants scolarisés dans le réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger ont attiré notre attention. Il s'agit, et de très loin, du premier poste de dépense du programme, hors titre 2. Ces crédits sont en augmentation marquée dans ce projet de loi de finances, à 118 millions d'euros contre 104,4 millions précédemment, pour tenir compte de l'inflation, des effets de change et des évolutions dans la tarification des établissements. Mais en réalité, il s'agit d'une augmentation en trompe-l'oeil.
En effet, il est apparu assez vite, en 2023 que le montant prévu en loi de finances initiale serait insuffisant ; c'est pourquoi on a eu recours, en gestion, au « dégel » de la réserve d'un peu plus de 5 % prélevée afin de faire face aux aléas et à la « soulte », reliquat de montants non distribués pendant la crise sanitaire. À la fin 2023, les montants effectivement alloués s'élèvent ainsi à environ 113,3 millions d'euros - c'est-à-dire un montant supérieur à celui qui est prévu pour 2024, qui est de 112,6 millions, déduction faite de la réserve de précaution.
Cependant, même avec ces compléments, le montant prévu s'est avéré insuffisant. Il a donc fallu recourir à un dernier expédient : la « contribution progressive de solidarité », élégante périphrase pour désigner un rabot budgétaire appliqué au montant des bourses. Cette CPS, dont le taux est normalement fixé à 2 %, a donc été portée à 7 %, suscitant l'incompréhension des parents. Or il est à craindre, au vu des données budgétaires, que le taux de 7 % soit à nouveau appliqué cette année.
Il faut reconnaître que le suivi budgétaire de l'attribution des bourses est très complexe : les montants votés ne sont pas consommés sur l'année civile ; les versements n'interviennent pas au même moment dans les pays du « rythme Nord » et ceux du « rythme Sud » ; les variations de taux de change peuvent être très importantes, à la hausse ou à la baisse, entre la décision d'attribution et le versement effectif ; enfin des changements liés à la scolarisation peuvent intervenir en cours d'année. C'est pourquoi les montants votés à la fin de l'année n-1 sont bien différents de ceux qui sont effectivement versés à l'issue de l'année n ; et ceux-ci ne seront connus qu'au début de l'année n+1, voire un peu plus tard lorsque les établissements n'envoient pas leurs notifications à temps.
L'AEFE a engagé une refonte de son application dédiée à la gestion de ces bourses, Scola, qui devrait permettre un suivi plus étroit et une meilleure prévisibilité. Il reste que les expédients comme la hausse brutale de la CPS ne sont ni vertueux au point de vue budgétaire ni équitables vis-à-vis des parents. Les droits de scolarité sont un point sensible dans le réseau AEFE, sachant que le montant des bourses dans certains pays comme les États-Unis est de toute façon plafonné au vu des tarifs extrêmement élevés pratiqués par les établissements.
Le deuxième point de vigilance porte sur le concours de l'État à la catégorie dite aidée des adhérents à la Caisse des Français de l'étranger (CFE). Pour rappel, la CFE est un organisme de droit privé, mais titulaire d'une délégation de service public, offrant une protection sociale facultative à nos compatriotes de l'étranger. Les foyers se situant en-dessous d'un seuil de revenus - 22 000 euros annuels en 2023 - qui définit la catégorie « aidée », créée en 2002, bénéficient d'un tarif d'adhésion préférentiel à la CFE, fixé à 210 euros par trimestre.
Le coût de ce dispositif est pris en charge conjointement, depuis 2011, par l'État et par la CFE : cependant, les parts respectives n'ayant pas été fixées, le concours de l'État est allé en se réduisant. Depuis 2016, il est fixé à 380 000 euros. Or le coût du dispositif, qui concernait 2 203 contrats en 2022, est, lui, allé croissant, pendant que les marges de manoeuvre financières de la CFE diminuaient. En effet, les adhésions collectives via l'employeur, les plus rentables, ont reculé, alors que de nombreux retraités ont adhéré à la CFE, notamment en raison d'un durcissement des conditions de prise en charge par la Sécurité sociale des frais de santé des Français à l'étranger. Aujourd'hui, le dispositif coûte 4 millions d'euros et l'État en assume moins de 10 %, contre 25 % en 2011.
Ce qui est en jeu, c'est la couverture sociale de nos compatriotes les moins favorisés : l'État devrait donc prendre sa part, d'autant que les montants sont extrêmement modérés. De plus, ces dernières années, le concours de l'État a en réalité été abondé en gestion, atteignant par exemple 764 800 euros en 2022. Il serait préférable, au point de vue de la lisibilité budgétaire, de procéder à cet abondement dès la loi de finances initiale.
Compte tenu des réserves et points de vigilance que nous avons exposés, nous vous proposerons de donner un avis favorable à ce budget en augmentation marquée.
Mme Hélène Conway-Mouret. - Merci pour ce rapport détaillé. Sans rouvrir nos débats précédents, je reviens tout de même sur les propos de Rachid Temal sur les économies qui ont été réalisées pendant des décennies dans ce ministère. Des suppressions de postes importantes sont intervenues dans les consulats où l'on a, par exemple, supprimé les standards téléphoniques et, à cet égard, la montée en puissance de France Consulaire est la bienvenue. Les suppressions de postes ont également concerné les agents en charge des visas et autres documents. Aujourd'hui, on fait appel à des prestataires privés et le coût est finalement élevé pour les usagers.
Il serait intéressant de savoir quelles économies ont été réalisées en rémunérant des prestataires privés pour effectuer le travail que faisaient auparavant les agents consulaires, sachant qu'aujourd'hui, de nombreux rendez-vous sont bloqués par des officines qui travaillent illégalement en faisant payer ce qui devrait normalement être gratuit, à savoir les prises de rendez-vous pour un renouvellement de visa dans un consulat.
Je pense qu'aujourd'hui, notamment après l'adoption de loi sur l'immigration qui envoie des messages pas toujours très positifs, par exemple aux étudiants étrangers venant en France, il serait souhaitable d'envoyer un message compensatoire plus bienveillant en montrant les efforts réalisés pour faciliter la mobilité des personnes, avec un service amélioré dans les consulats.
M. Jean-Baptiste Lemoyne. - Je rebondis sur le sujet soulevé par les rapporteurs sur la CFE (Caisse des Français de l'étranger). J'ai cru comprendre qu'ils avaient envisagé un abondement de ses crédits et il ne faut pas se priver d'y réfléchir car si nous ne sommes pas en capacité de faire bouger quelques centaines de milliers d'euros au sein d'une mission, le Parlement serait tenté d'arrêter ses travaux. C'est une piste à creuser mais je rappelle le problème structurel auquel est confrontée la CFE avec l'évolution de la démographie des adhérents et la diminution tendancielle des contrats collectifs souscrits par de grandes entreprises en faveur de leurs ressortissants. S'y ajoute la réforme de 2019 votée par le Parlement, qui a eu pour conséquence un changement de tarification ainsi que des critères pris en compte.
Au total, je pense bien entendu que le conseil d'administration de la CFE réfléchit à ces grands équilibres actuariels et que le Parlement doit également étudier ce sujet, car un certain nombre de paramètres sont fixés par la loi et devront peut-être évoluer pour permettre un équilibre pérenne. En effet, la CFE ne pourra pas puiser éternellement dans ses réserves et il faut agir à un horizon de quelques années.
M. Olivier Cadic.- S'agissant des visas, il serait intéressant, dans les rapports de nos collègues de la commission des finances, de faire apparaitre la comparaison entre le coût des services de visa et les recettes qu'ils génèrent : celui de Londres encaisse 10 millions d'euros par mois et donc 120 millions d'euros par an. Se focaliser sur la seule rubrique des dépenses est peu judicieux si l'on perd de vue qu'en lui ajoutant un ETP, un service de visas peut augmenter ses revenus de 50 %.
La mise en place de France Consulaire répond à une attente qui remonte à 2008. J'avais pris l'initiative d'une résolution à l'Assemblée des Français de l'étranger en ce sens en indiquant par exemple, pour Londres, qu'on recense 140 000 Français au Royaume-Uni mais que le service aux usagers se limite à une personne qui répond au standard téléphonique.
Il n'est pas possible de parler de service public convenable dans ces conditions ; bien évidemment une plateforme téléphonique est nécessaire et il faut que ce soit le secteur privé qui la gère puisque la France dispose des meilleures sociétés privées - comme Téléperformance - pour répondre au téléphone. Il faut confier cette tâche à des professionnels car répondre au téléphone est un métier qui réclame des compétences très spécifiques. Grâce à la nouvelle directrice des Français de l'étranger, le déploiement du nouveau système s'accélère ; elle mérite nos félicitations, parce qu'elle a changé le format du dispositif et compris que faute de moyens suffisants pour embaucher des fonctionnaires, il fallait tout de même mettre en place un service téléphonique. Je rappelle que c'est Jean-Baptiste Lemoyne qui avait lancé France consulaire et sa montée en puissance mérite d'être soulignée.
Enfin, j'insiste sur la vraie nouveauté que constitue le Pass Éducation. Vous avez pu voir à la télévision des Français d'Israël qui ne parlent pas notre langue. C'est le cas de 80% des enfants français qui naissent en Israël, et il y en a autant en Algérie. Au Brésil, à Sao Paulo, la cheffe de chancellerie m'a indiqué qu'il est rare que nos compatriotes nés au Brésil parlent français. Notre réseau accueille 20 % des enfants français à l'étranger, nous leur consacrons 520 millions d'euros mais quels sont les financements alloués aux 80% restants qui risquent de ne jamais parler français ?
Pour la première fois, avec le Pass Éducation langue française, nous leur consacrons un million d'euros. Chaque année, je déposais un amendement dans ce sens pour transférer un peu de crédits du programme 185 vers le programme 151. J'approuve donc pleinement cette réelle innovation et le ministre a décidé de confier cette mission au CNED (Centre national d'enseignement à distance), ce qui mérite également d'être souligné. Nous en ferons le bilan l'année prochaine.
M. Mickaël Vallet. - Je souhaite formuler une remarque qui n'a rien de taquin ou de suspicieux mais qui porte sur la mise en cohérence des travaux du Sénat. Il y a 18 mois, nous avons eu une commission d'enquête qui a fait parler d'elle sur l'influence croissante des cabinets de conseil, prolongée par une proposition de loi adoptée en première lecture au Sénat à l'unanimité. Il y a quelques semaines, nous avons pu interroger la ministre lors de son audition sur les contours de la mission dite Paul Hermelin portant sur la politique française des visas.
Je rappelle à nos collègues que ce dernier, qui occupe la fonction de président du conseil d'administration de Capgemini a été chargé conjointement par le ministre de l'intérieur et la ministre de l'Europe et des Affaires étrangères d'une mission pour laquelle il est assisté d'inspecteurs généraux des deux ministères, c'est-à-dire de fonctionnaires parfaitement compétents pour cela. Le rapport que la ministre s'était engagée à nous transmettre est parvenu à notre connaissance au moment où il a été rendu public, à l'été dernier.
Conformément aux préconisations du rapport sur les cabinets de conseil, j'appelle à la vigilance sur le fait de savoir si l'engagement de la ministre sera tenu : elle a en effet indiqué qu'elle ne voyait pas de problème à mettre en place une mission sur les visas confiée au président du conseil d'administration de Capgemini, puisque ce n'est pas un sujet qui intéresse cette entreprise. Or, comme chacun sait - ou comme on voudrait peut-être nous le faire croire - le traitement des visas ne peut pas soulever des enjeux d'organisation informatique... Il faudra veiller à la bonne articulation de nos travaux avec ceux de la commission d'enquête sur l'influence croissante des cabinets de conseil.
Mme Michelle Gréaume. - Je souhaite apporter un complément à l'intervention d'Hélène Conway-Mouret : j'ai entendu dire que l'administration paye très cher ces services et ne peut donc pas toujours mettre d'agents en nombre suffisant pour aider directement les Français de l'étranger dans toutes leurs démarches. Je relaye également les problèmes de fiabilité des accès Internet qui me sont remontés ; de vives critiques se sont d'ailleurs exprimées concernant le vote numérique lors des dernières élections consulaires à certains endroits. Je souhaite qu'on examine de près ces dysfonctionnements qui semblent générer des renonciations aux démarches par Internet.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur pour avis sur les crédits relatifs aux Français à l'étranger et aux affaires consulaires. - Merci pour vos interventions qui permettent d'élargir l'approche de ce programme 151.
Je rappelle d'abord que la question principale est celle des effectifs : pendant trente ans, le ministère de l'Europe et des Affaires étrangères a vu son nombre d'agents diminuer alors que, simultanément, le nombre de Français vivant à l'étranger ne cessait d'augmenter. Une des premières conséquences de cet effet de ciseaux a été la suppression des lignes téléphoniques, entraînant ainsi l'impossibilité de joindre son consulat par téléphone. France consulaire est une avancée que nous saluons à plusieurs reprises dans notre rapport : elle permet enfin d'avoir quelqu'un qui répond au téléphone et c'est une évolution considérable dans le service rendu aux communautés françaises à l'étranger.
Bien entendu, il n'est pas question, à nos yeux, de remplacer la présence dans les consulats par des services à distance. C'est pourquoi nous avons été attentifs à la progression de 165 ETP dans le projet de loi de finances, et ces derniers ne vont pas à France Consulaire : ce sont bien les postes consulaires qui sont renforcés. Il s'agit donc bien d'une avancée réelle et supplémentaire.
Le Pass Éducation langue française est abordé à la page 6 de l'Essentiel sur le programme 151. Nous y indiquons que, répondant à un engagement du Président de la République, il a pour objectif de permettre aux enfants français résidant à l'étranger et scolarisés dans les systèmes nationaux de garder un lien fort avec notre langue. Ce Pass éducation est doté d'un million d'euros dans le programme 151 : il financera des cours en ligne avec un tuteur pour les enfants âgés de 6 à 11 ans, soit un public potentiel de 125 000 enfants. S'il est conçu comme un outil complémentaire au FLAM (Français LAngue Maternelle), ni l'audition de la ministre de l'Europe et des Affaires étrangères par la Commission ici même, ni les auditions des rapporteurs pour avis, n'ont permis d'obtenir de précisions sur ses modalités... On est donc encore dans un certain flou dans l'exécution de ce dispositif.
En ce qui concerne le rapport Hermelin, que nous évoquons également dans notre rapport, je rappelle que les orientations de la politique des visas ne sont pas fixées dans le programme budgétaire 151, le réseau consulaire ne faisant qu'exécuter ces orientations. Une nuance toutefois : dès lors qu'il s'agira vraiment de « faire du Hermelin » - pour reprendre les termes qu'ont pu utiliser certains de nos interlocuteurs - il faudra que les postes consulaires et les ambassades mettent en place des sortes de comités qui définiront les publics prioritaires. Il y aura donc bien une mise en oeuvre par les services consulaires et diplomatiques de cette nouvelle politique. Lors de son audition, la directrice de la DFAE nous a indiqué que certains postes consulaires « faisaient du Hermelin » avant même que le rapport n'existe.
La commission adopte le rapport pour avis sur les crédits du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires».