EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 22 novembre 2023, sous la présidence de M. Cédric Perrin, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du rapport de Mme Michelle Gréaume et de M. Olivier Cigolotti, sur les crédits de la préparation et de l'emploi des forces.
M. Olivier Cigolotti, rapporteur pour avis de la mission « Défense » sur le programme « Préparation et emploi des forces ». - Monsieur le président, mes chers collègues, il me paraît tout d'abord nécessaire d'évoquer un point de méthode important. Les documents budgétaires publiés cette année sur le programme 178 sont un peu vidés de leur substance. Désormais, ni la disponibilité, qu'elle soit technique ou opérationnelle, ni l'activité réalisée par les forces ne sont plus librement accessibles. Or il s'agissait bien là des principaux indicateurs du programme 178, essentiels pour apprécier l'état des forces ! Le motif est que la diffusion de ces données renseignerait trop nos compétiteurs. Pourtant, il n'est pas certain que savoir si la disponibilité est de 65% ou de 70% leur donne un avantage décisif ! D'ailleurs les Américains ou les Allemands publient ces chiffres. Par exemple, l'équivalent américain de la Cour des comptes a récemment communiqué sur la disponibilité du F35 en affirmant que, je cite : « Si l'avion ne peut fonctionner que 55% du temps et que l'objectif est de 85 à 90%, les contribuables n'en auront pas pour leur argent » : c'est précisément pour pouvoir faire ce genre d'analyses que nous évoquions auparavant ces données. Le fait que ces chiffres soient néanmoins transmis aux présidents de commission et partagés avec les rapporteurs, et que nous puissions évoquer les grandes tendances, ne repose pour le moment que sur la bonne volonté du Gouvernement. Il faudrait au moins que ce soit entériné par une circulaire, en attendant que des nouvelles modalités de communication de ces informations soient peut-être trouvées !
J'en viens maintenant au fond. Pour 2024, la LFI prévoit que les crédits en faveur de l'entretien programmé des matériels (EPM) atteindront 5,74 milliards d'euros pour l'ensemble des armées, soit une augmentation de 745 milliards d'euros par rapport à 2023. Cette hausse doit toutefois être relativisée. La précédente LPM évaluait à 6,5 milliards d'euros le besoin en EPM pour 2024. Ainsi le présent PLF pour 2024 prévoit en réalité 800 millions d'euros de moins que ce qui était inscrit pour la même année par la précédente LPM. Il ne faut donc pas s'attendre à une progression radicale de l'état des parcs de matériels en 2024.
En ce qui concerne l'armée de Terre, la situation devrait ainsi s'améliorer, mais très progressivement. Certains parcs ont toujours une disponibilité insuffisante. Les chars seront encore légèrement moins disponibles en 2024 qu'en 2023 en raison de la rénovation des Leclerc. Pour le reste, la disponibilité est soit stable, soit en faible augmentation. Ainsi, pour la catégorie des blindés (VAB, Griffon, Serval, VBCI), la livraison des nouveaux matériels et le retrait des VAB aura un effet légèrement positif. Encore faudrait-il que la cession de matériels à l'Ukraine n'ait pas pour conséquence une baisse de la disponibilité par la prolongation de matériels plus anciens. Le « recomplètement » progressif des matériels concernés palliera progressivement ce problème, en particulier pour les Caesar, les nouveaux étant livrés en remplacement de 2024 à 2027. Sur ce point, il faut se féliciter de l'augmentation très significative de la cadence de production, passant de deux à six canons par mois. La disponibilité des hélicoptères de reconnaissance et d'attaque de l'armée de terre (HRA) est quant à elle en faible augmentation, notamment en raison de nombreux chantiers sur les Tigre, tandis que la poursuite de la livraison des Caïmans fait baisser la disponibilité globale du fait des fortes difficultés de maintenance sur cet appareil.
Concernant l'armée de l'air et de l'espace, il peut être indiqué que pour 2023 les chiffres devraient être stables, voire en baisse pour certains matériels. Pour 2024, les cibles sont en légère hausse. Ainsi, les progrès dus aux contrats verticalisés ne parviennent pas encore à compenser d'autres facteurs, comme l'étroitesse de certains parcs impactés par les cessions : je pense évidemment aux Rafale cédés à la Grèce et à la Croatie. Selon la direction de la maintenance aéronautique (DMAé), un temps d'adaptation est nécessaire pour qu'un contrat verticalisé de 10 ans apporte les bénéfices attendus. Ainsi, le contrat « Ravel » du Rafale a cinq ans, mais pendant les deux ou trois premières années Dassault devait investir, notamment dans son système d'information. C'est donc plutôt dans la deuxième partie du contrat que l'on peut attendre des gains substantiels. Les nouveaux contrats pour le MRTT et son moteur, tout juste signés par la DMAé et la DGA pour 10 ans, devraient aussi bientôt apporter des bénéfices de disponibilité.
Au-delà de ces contrats verticalisés, les efforts d'efficience doivent être poursuivis dans le MCO aéronautique. Cela passe par une diminution de la charge de maintenance, une simplification des normes de navigabilité, une connexion plus directe des industriels à l'armée de l'air et de l'espace via la généralisation des pôles de conduite et de soutien, etc. S'y ajoute l'indispensable effort pour la transformation numérique, en combinant le projet Brasidas de la DMAé aux systèmes d'informations développés par l'industrie à la faveur des contrats verticalisés.
Enfin, en matière de disponibilité des matériels de la Marine nationale, celle des bâtiments de combat sera stable sur le début de la programmation, les admissions au service actif étant compensées par un plan de maintenance dense. Il y aura du mieux pour les sous-marins nucléaire d'attaque (SNA), mais la chasse va traverser une période difficile avec la mise au standard F4 des Rafale.
Au total, en matière de disponibilité, on assiste à un « frémissement » qui augure, on doit l'espérer, d'un redressement plus franc par la suite. Mais il reste des défis d'ampleur. Ainsi, la remontée des stocks dans le cadre de la préparation à l'économie de guerre n'est malheureusement pas financée en LPM. La maintenance terrestre sera donc contrainte de faire des économies pour constituer un stock répondant aux besoins de l'hypothèse d'engagement majeur. Le renouvellement des marchés de soutien en service (MSS) terrestres passés autour de 2010 et la passation des nouveaux marchés de MCO pour les véhicules SCORPION constitue à cet égard un levier essentiel. La nouvelle génération de marchés de soutien « durcis » doit sortir d'une logique de flux tendus de pièces de rechange, très performante mais pas adaptée à la haute intensité, vers une logique de constitution de stocks, permettant une réactivité maximale au combat.
Mme Michelle Gréaume, rapporteure pour avis de la mission « Défense » sur le programme « Préparation et emploi des forces ». - Monsieur le président, mes chers collègues, il faut d'abord rappeler que le rapport annexé de la nouvelle LPM prévoit que « À partir des acquis de la précédente loi de programmation militaire, la préparation opérationnelle progressera quantitativement dès 2024 jusqu'à rejoindre en 2030 les normes d'activité ». Force est de constater que, malgré l'augmentation des crédits prévue pour 2024, qui découle de la première marche rehaussée par nos soins, cette progression quantitative n'est pas vraiment acquise : on reste encore assez loin des normes de l'OTAN et de la LPM. C'est d'ailleurs pourquoi le Gouvernement et les chefs d'état-major préfèrent mettre en avant l'amélioration « qualitative ». Celle-ci est certes réelle. Elle se joue notamment à travers les grands exercices comme ORION, et va se poursuivre en 2024 avec la participation à des exercices multinationaux comme Steadfast Defender 2024 (OTAN), et les missions de réassurance Lynx en Estonie, Aigle en Roumanie, Gerfaut en Pologne. Toutefois, ni les exercices ni les missions opérationnelles et OPEX ne suffiront à garantir l'excellence de la préparation opérationnelle en vue de la haute intensité, si le volume de celle-ci reste insuffisant.
Ainsi, pour l'armée de terre, l'activité par combattant terrestre devrait stagner, de même que le nombre de coups tirés par équipage de Caesar ou le nombre d'heures d'entraînement par équipage de chars et de blindés. Il est clair par ailleurs que l'année 2024, avec les JO de Paris, ne sera pas favorable à une remontée de l'armée de terre vers les compétences nécessaires pour la haute intensité. La préparation opérationnelle devrait même être suspendue pendant plusieurs mois. Ce n'est donc qu'à partir de 2025 et 2026 que les objectifs d'entraînement devraient commencer à être atteints, dans l'optique de disposer d'une division à deux brigades interarmes projetable en 30 jours en 2027.
S'agissant de la préparation opérationnelle de l'armée de l'air et de l'espace, on est également encore assez loin des objectifs. Bien que le PLF 2024 prévoie de passer de 451 millions à 591 millions d'euros de crédits de préparation opérationnelle, les cibles d'activité prévues pour 2024 sont seulement en légère hausse. En particulier, la déflation du parc Rafale due aux problèmes de disponibilité technique et aux cessions rend plus difficile d'atteindre ces objectifs. Le niveau d'entraînement sur le transport a certes progressé en 2023 grâce à ORION et à une meilleure disponibilité des A400M et des C130, mais la situation progresse peu pour les équipages de CN235 (CASA). L'activité « hélicoptères » est notamment impactée par la fin de vie des PUMA. En ce qui concerne enfin la préparation opérationnelle de la Marine, sous l'impulsion du plan « Mercator Accélération 2021 », une phase de préparation opérationnelle de haute intensité est mise en place. Après les exercices POLARIS 21 et ORION 2023, la Marine participera notamment à POLARIS 24 et STEADFAST DEFENDER 24. Les résultats en matière de préparation opérationnelle sont satisfaisants, mais le niveau d'entraînement des pilotes de chasse va être impacté par la mise au standard F4 du Rafale.
Au total, s'agissant de l'activité et de la préparation opérationnelle, les résultats et les prévisions pour 2024 sont donc un peu décevants par rapport à l'ambition que nous avons portée pour le début de la LPM. Nous devrons veiller à ce que la disponibilité technique évoquée par mon co-rapporteur, et l'ensemble des autres facteurs qui déterminent cette préparation opérationnelle, suivent bien la trajectoire ascendante prévue pour les prochaines années. Le niveau de l'inflation ainsi que les conséquences du soutien de l'Ukraine seront également à prendre en compte : il faudra veiller à ce que les effets en soient compensés autant que possible.
J'évoquerai à présent brièvement les soutiens. Le service de santé des armées (SSA) reste pour moi la première préoccupation. Il a fait l'objet d'un rapport assez alarmant de la Cour des comptes : nombreuses vacances de poste (nettement plus d'une centaine de médecins manquent) ; incapacité pour les hôpitaux militaires d'instruction à générer plus de 48 équipes chirurgicales sur les 65 prévues ; difficultés de recrutement au sein de la composante hospitalière, taux d'attrition des étudiants de l'école de santé des armées entre 30% et 40%, etc. Pour 2024, les crédits augmentent et devraient permettre de lancer enfin les étapes préparatoires à la reconstruction d'un hôpital d'instruction des armées à Marseille-Laveran. Le SSA devra surtout faire porter ses efforts sur une meilleure coopération avec le système de santé civile, car il apparaît évident que dans la situation actuelle le système dans son ensemble (civil+militaire) ne pourrait pas faire face à la haute intensité ! Il faut également achever la transposition du Ségur de la Santé, c'est indispensable pour améliorer l'attractivité du service !
Par ailleurs, tant le service des essences opérationnelles (SEO) que le service interarmées des munitions (SIMu) ont un budget en hausse pour 2024 mais doivent faire face à de fortes difficultés de recrutement. Par exemple, environ 10% de l'effectif n'est pas honoré au SIMu. Des pistes pourraient être explorées comme les réservistes industriels, c'est-à-dire des employés qui viendraient dans les dépôts remplacer les militaires lorsqu'ils partent dans les forces. Par ailleurs, il apparaît nécessaire de développer les voies ferrées, indispensables en hypothèse de conflit majeur pour acheminer les munitions. Or les processus sont pour le moment trop longs : pour l'établissement de Brienne le Château, il se sera écoulé 26 ans (de 2000 à 2026) entre la demande et la réalisation du raccordement !
Voici, monsieur le Président, mes chers collègues, les quelques points que je souhaitais soulever à propos de ce PLF 2024 qui entérine la hausse des crédits que nous avions inscrits dans la LPM, mais qui ne produira pas encore d'effets massifs en 2024.
M. Alain Cazabonne. - Qu'en est-il de l'hôpital d'instruction des armées de Bordeaux, avec le projet de regroupement Bahia qui serait arrêté par les armées ? Avez-vous des informations à ce sujet ?
Mme Michelle Gréaume, rapporteure pour avis de la mission « Défense » sur le programme « Préparation et emploi des forces ». - En réalité, tous les hôpitaux militaires traversent une période difficile. Il y a de la concurrence avec les cliniques privées. Les médecins partent car les salaires ne sont pas attractifs. Le Ségur de la santé n'a pas été étendu à tous ceux qui pourraient en bénéficier. Sur Bordeaux spécifiquement je n'ai pas d'information mais nous allons solliciter le SSA pour nous informer.
M. Olivier Cigolotti, rapporteur pour avis de la mission « Défense » sur le programme « Préparation et emploi des forces ». - Nous avons auditionné le nouveau directeur central du SSA, qui veut lancer des investissements importants : cela va être le cas sur Marseille Laveran par exemple avec un hôpital neuf.
Mme Évelyne Perrot. - Je confirme que pour Brienne le Château, il y a un gros problème de connexion ferroviaire. L'Aube est le département le plus mal loti en la matière.
M. Philippe Folliot. - Certains au SSA s'interrogeraient sur le nombre de médecins qui diraient être victimes de syndrome post-traumatique pour pouvoir quitter le service des armées et exercer leur métier dans le civil. Est-ce exact ?
Mme Michelle Gréaume, rapporteure pour avis de la mission « Défense » sur le programme « Préparation et emploi des forces ». - Je n'ai pas de chiffre sur cette question précise mais il est évident qu'il y a une déperdition importante à cause des problèmes de pouvoir d'achat, c'est un problème général.
M. Olivier Cigolotti, rapporteur pour avis de la mission « Défense » sur le programme « Préparation et emploi des forces ». - Il y a aujourd'hui des difficultés de recrutement importantes. En opération, les réservistes sont indispensables au fonctionnement du SSA. Les revalorisations pour mieux fidéliser le personnel sont sur le bureau du directeur central.
M. Cédric Perrin, président. - Au total, pour le P178 comme pour le reste de la mission « Défense », les budgets augmentent, mais moins vite que les besoins. Nous ne faisons pas de procès d'intention, mais nous avons tellement négligé ces budgets pendant des décennies qu'il faut maintenant rattraper, et c'est compliqué ! Par exemple, sur l'entraînement pour les pilotes d'avions de combats, on est très loin des normes OTAN. C'est très satisfaisant de se dire que les avions volent, mais il faut acculturer nos collègues des autres commissions sur le fait que ce n'est pas forcément dans les meilleurs conditions. Le problème fondamental est de conserver un modèle d'armée de temps de paix, alors que la situation géopolitique a considérablement changé.
Mme Hélène Conway-Mouret. - Les affaires étrangères et la défense sont précisément les deux ministères qui ont servi de variables d'ajustement pendant toutes ces années !