C. UN SOLDE TRÈS IMPORTANT EN 2025, MÊME S'IL EST EN RECUL PAR RAPPPORT À 2024
1. Un déficit de 16 milliards d'euros du solde des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et du FSV
Établie à 16 milliards d'euros pour 2024, la prévision de déficit de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du FSV est de 16 milliards d'euros pour 2025, soit une amélioration de 2 milliards d'euros par rapport à 2024 mais une dégradation de 5,2 milliards d'euros par rapport à 2023, liée essentiellement à la branche maladie, dont le solde se dégrade de 2,3 milliards d'euros, et à la branche retraite.
Évolution du solde des branches de la
sécurité sociale
entre 2023 et 2025
(en milliard d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de loi de financement de la Sécurité sociale
Le déficit de l'ensemble des régimes vieillesse de base et du FSV atteindrait 2,4 milliards d'euros, soit une aggravation du déficit de 900 millions d'euros par rapport à 2023.
2. Une gestion à saluer de la dette sociale, malgré des conditions d'endettement de moins en moins favorables
Les reprises par la Cades de dettes des branches maladie et vieillesse du régime général et du FSV contribuent à améliorer le solde de trésorerie du régime général.
Fin 2024, le solde net de l'Acoss devrait toutefois redevenir déficitaire, pour un montant approchant 7,6 milliards d'euros. En réaction, le présent projet de loi propose de rehausser le plafond d'emprunt de l'ACOSS pour 2025 à 65 milliards d'euros à son article 13. Par ailleurs, la durée maximum d'emprunt autorisée pour l'ACOSS est étendue à 24 mois, même si la durée moyenne des emprunts doit être de douze mois. L'objectif est de permettre une sécurisation des emprunts de trésorerie, alors qu'aucune reprise de dette par la CADES ne sera possible.
Selon les informations communiquées au rapporteur pour avis, le taux de refinancement de la Cades, c'est-à-dire le taux moyen pondéré des emprunts en cours, a connu une hausse inquiétante depuis 2021 (passant de 1,93 % fin 2021 à 2,21 % mi-2024). Les intérêts des taux révisables, qui représentent 20 % de l'endettement de la Cades, ont connu la plus forte hausse, leur taux s'établissant à 3,61 % fin 2024. Il est à noter toutefois le resserrement de l'écart de taux d'endettement entre l'État et la CADES en 2024.
Évolution du taux de refinancement de la
Cades
jusqu'au 31 août 2024
(en pourcentage)
Source : Commission des comptes de la Sécurité sociale, octobre 2024
En 2023, les ressources de la Cades représentaient 21,1 milliards d'euros et sont constituées de la CRDS au taux de 0,5 % pour un montant net de 8,9 milliards d'euros, de la CSG au taux de 0,6 % pour un montant net de 10,1 milliards d'euros et d'un versement annuel du FRR pour un montant de 2,1 milliards d'euros.
Or, en vertu de la loi du 7 août 202014(*), les ressources attribuées à la Cades diminuent ainsi à partir de 2024 pour abonder les branches et renforcer la trajectoire d'équilibre de la sécurité sociale :
- en 2024, la fraction de CSG affectée à la Cades passera de 0,6 à 0,45 point, notamment pour financer des dépenses nouvelles liées à la prise en charge de la perte d'autonomie par la CNSA ;
- en 2025, le versement annuel du Fonds de réserve des retraites (FRR) passera de 2,1 milliards d'euros à 1,45 milliards d'euros, faute de réserves suffisantes.
La baisse des ressources affectées à la CADES rend plus difficile le remboursement de la dette sociale sur les marchés, même si la fixation de ce niveau de ressources par la loi, et ce depuis 2020, a permis aux marchés d'intégrer ce risque dans les emprunts contractés.
* 14 Loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie.