III. UNE REMONTÉE DES DÉFICITS JUSQU'EN 2028 : UN REPORT DE L'EXTINCTION DE LA DETTE SOCIALE PRATIQUEMENT INÉVITABLE
Selon les prévisions pluriannuelles du Gouvernement, le déficit de la sécurité sociale continuerait à se dégrader, pour s'établir à 17,7 milliards d'euros en 2026, 17,2 milliards d'euros en 2027 et 19,9 milliards d'euros en 2028, soit un niveau presqu'équivalent à celui de 2022.
Solde des régimes obligatoires de base et du FSV entre 2013 et 2028
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances d'après les annexes du PLFSS pour 2025
Cette trajectoire pour les années 2026 à 2028 parait pourtant optimiste au Haut Conseil des finances publiques, dans son avis précité. Il juge en effet qu'elle repose sur une augmentation de la consommation des ménages, expliquée par une baisse du taux d'épargne « possible mais pas acquise », ainsi que sur le maintien du taux d'investissement des entreprises « à son plus haut historique [...], une prévision qui semble aussi optimiste ».
A. UNE TRAJECTOIRE DÉPENDANT DES ÉVOLUTIONS DES BRANCHE MALADIE ET RETRAITE
1. Des dépenses de la branche « Autonomie » à surveiller
Les dépenses de la branche autonomie seraient marquées par les effets de l'objectif de création, à l'horizon 2030, de 50 000 postes supplémentaires d'aides-soignants et d'infirmiers dans les EHPAD, et de l'accroissement des moyens consacrés au maintien à domicile, ainsi que par les mesures nouvelles décidées en 2024.
Le déficit de cette branche est voué à s'accentuer structurellement, sous l'effet du vieillissement de la population. Il devrait représenter 1,9 milliard d'euros en 2026, 1,8 milliard d'euros en 2027 et jusqu'à 2,5 milliards d'euros en 2028.
2. Des économies insuffisantes pour endiguer structurellement le déficit de la branche « maladie »
Le déficit de la branche « maladie » se maintiendrait à des niveaux très élevés dans les années à venir, à hauteur de 14,2 milliards d'euros en 2026, de 14,3 milliards d'euros en 2027 et de 14,9 milliards d'euros en 2029.
Comme le relève également la Cour des comptes15(*), les mesures prises en PLFSS pour 2025 ne permettent pas de combler le déficit creusé en 2024, qui devient structurel. La Cour estime d'ailleurs que l'effort « doit s'inscrire dans la durée d'ici à 2028 et porter en priorité sur la branche maladie ».
Surtout, le respect de cette trajectoire suppose des capacités de régulation des dépenses de l'Ondam. En tout état de cause, il apparaît nécessaire que cette régulation ne porte pas, comme avant la crise sanitaire, essentiellement sur l'hôpital. Le rapporteur pour avis réitère donc sa déception que le Gouvernement en place en 2023 n'ait pas souhaité entendre les propositions du Sénat visant à ce que les mesures de régulation des dépenses de santé concernent également l'Ondam « soins de ville »16(*), de même que le retour de la réserve prudentielle appliquée à l'Ondam de ville en 2019 et en 2020, avant la crise sanitaire.
3. Une hausse du déficit de la branche vieillesse, malgré les mesures proposées
Enfin, le déficit porté par la branche vieillesse serait contenu en 2026 à 1,7 milliard d'euros, et représenterait 2,7 milliards d'euros et 6,1 milliards d'euros, sous l'effet du vieillissement de la population.
Il est à noter toutefois que les mesures prises par le présent PLFSS concernant notamment les relèvements successifs de cotisations à la CNRACL de quatre points en 2025, 2026 et 2027, le décalage de la revalorisation des pensions de retraite et les effets de la réduction des allègements généraux améliorent significativement le solde de la branche retraite. Sans ces mesures, le déficit aurait été plus élevé de presque 7 milliards d'euros en 2026 et de plus de 10 milliards d'euros en 2027.
Trajectoire financière de la branche
« vieillesse » et de la branche
« maladie »
entre 2023 et 2028
(en milliards d'euros)
Source : Cour des comptes, octobre 2024
* 15 La situation financière de la sécurité sociale, Cour des comptes, octobre 2024.
* 16 En ce sens, la commission des finances a adopté un amendement COM-47 de la commission des affaires sociales sur le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027, supprimé à l'Assemblée nationale, réintroduit en nouvelle lecture par un amendement COM-23 du rapporteur général.