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N° 142 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2025 |
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AVIS PRÉSENTÉ au nom de la commission des affaires sociales (1)
sur le projet de loi |
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TOME IV SANTÉ |
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Par Mme Florence LASSARADE, Sénatrice |
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(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Mouiller, président ; Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale ; Mme Pascale Gruny, M. Alain Milon, Mme Annie Le Houerou, MM. Bernard Jomier, Olivier Henno, Dominique Théophile, Mmes Cathy Apourceau-Poly, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge, vice-présidents ; Mmes Viviane Malet, Annick Petrus, Corinne Imbert, Corinne Féret, Jocelyne Guidez, secrétaires ; Mmes Marie-Do Aeschlimann, Christine Bonfanti-Dossat, Corinne Bourcier, Brigitte Bourguignon, Céline Brulin, M. Laurent Burgoa, Mmes Marion Canalès, Maryse Carrère, Catherine Conconne, Patricia Demas, Chantal Deseyne, Brigitte Devésa, M. Jean-Luc Fichet, Mme Frédérique Gerbaud, MM. Xavier Iacovelli, Khalifé Khalifé, Mmes Florence Lassarade, Marie-Claude Lermytte, M. Martin Lévrier, Mmes Monique Lubin, Brigitte Micouleau, Laurence Muller-Bronn, Solanges Nadille, Anne-Marie Nédélec, Guylène Pantel, Émilienne Poumirol, Frédérique Puissat, Marie-Pierre Richer, Anne-Sophie Romagny, Laurence Rossignol, Silvana Silvani, M. Jean Sol, Mmes Nadia Sollogoub, Anne Souyris. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 1906, 1990, 1996, 2006, 2043, 2047, 2048, 2060, 2063 et T.A. 180 Sénat : 138 et 139 à 145 (2025-2026) |
L'ESSENTIEL
Réunie le 3 décembre 2025, la commission a examiné l'avis de Florence Lassarade sur les crédits de la mission « Santé ».
La commission a pris acte de la reconduction très contrainte des crédits du programme 204 dédiés à la prévention, à la sécurité sanitaire et à l'offre de soins. S'agissant de l'aide médicale d'État, elle a souligné la déconnexion manifeste entre les prévisions budgétaires et l'évolution réelle des dépenses. Regrettant l'insincérité de ces prévisions, la commission a néanmoins émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission, soutenu par l'adoption de deux amendements visant à mieux maîtriser des dépenses d'AME.
Le PLF pour 2026 prévoit de porter les crédits de la mission Santé à 1 672,1 millions d'euros, soit une hausse de 12,83 % du montant des crédits voté en loi de finances initiale (LFI) pour 2025.
Toutefois, hors programme 379, les crédits de la mission apparaissent stables, étant fixés à 1 430,1 millions d'euros contre 1 428 millions d'euros en LFI pour 2025. En effet, le PLF pour 2026 prévoit :
• une quasi-stabilité des crédits du programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » (+ 0,98 %), après une diminution de 22 % de leur montant en LFI pour 2025 ;
• une exacte stabilité des crédits du programme 183 « Protection maladie », malgré des dépenses d'AME en hausse. Hors programme 379, les dépenses d'AME concentrent 84,5 % des crédits de la mission.
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Répartition des crédits |
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Ainsi, en 2026, seuls les crédits du programme 379 « Reversement à la sécurité sociale des recettes de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) » sont en augmentation.
Ce programme, qui permet le reversement à la sécurité sociale des crédits européens alloués au financement du Ségur investissement1(*) via le budget de l'État, connaît d'importantes variations d'une année sur l'autre. Si les délégations de crédits par l'Union européenne prendront fin en 2026, les reversements à la sécurité sociale ont été rééchelonnés et seront prolongés jusqu'en 2028, à hauteur de 242 millions d'euros par an de 2026 à 2028.
I. PRÉVENTION, SÉCURITÉ SANITAIRE ET OFFRE DE SOINS : UNE BUDGÉTISATION DÉCORRÉLÉE DES BESOINS DE FINANCEMENT
A. DES CRÉDITS FORTEMENT CONTRAINTS, DANS LA CONTINUITÉ DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2025
1. Des baisses de crédits qui s'inscrivent dans la durée
• Le PLF pour 2026, en fixant à 213,8 millions d'euros le montant des crédits alloués au programme 204, confirme la diminution du soutien financier de l'État.
D'une part, la relative stabilité de ces crédits par rapport à la LFI pour 2025 entérine la baisse de 22 % du budget du programme adoptée l'an dernier2(*). D'autre part, les projections annoncées pour 2027 et 2028 poursuivent la trajectoire de baisse des financements dédiés au programme 204, qui perdrait plus d'un quart de ses crédits entre 2024 et 2028.
Évolution du montant des crédits du programme 204 entre 2024 et 2028
Source : Commission des affaires sociales, d'après les données du PLF pour 2026
En 2025, l'exécution budgétaire du programme est par ailleurs complexifiée par un surgel de crédits à hauteur de 20 millions d'euros en début d'année, ainsi que par des transferts sortants à hauteur de 3,38 millions d'euros, notamment pour contribuer au financement du plan eau à Mayotte3(*).
2. Des crédits insuffisants pour couvrir certaines dépenses incompressibles
Compte tenu de l'exécution budgétaire de 2025 et des sous-jacents de dépenses en 2026, certaines actions souffriront d'une insuffisance prévisionnelle des crédits.
• Le dynamisme des dépenses d'indemnisation versées par l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (Oniam) aux victimes de la Dépakine se maintiendrait en 2026, sous l'effet de la revalorisation du barème d'indemnisation en 2025.
Le PLF pour 2026 augmente la dotation de l'Oniam de 3,8 millions d'euros, qui s'établit donc à 34,5 millions d'euros. Pourtant, selon la direction générale de la santé, les besoins de financement estimés à fin 2025 avoisineraient les 50 millions d'euros. L'impasse budgétaire de 2025 devrait donc se reproduire en 2026.
• L'Agence de santé de Wallis-et-Futuna demeure dans une situation financière fragile.
Sa dotation, augmentée de 3 millions d'euros en 2026, s'établirait à 56,6 millions d'euros. Cet abondement vise à résorber le déficit cumulé de l'Agence depuis 2022, avec la fin de la crise de la covid-19 et la reprise d'activité. Toutefois, le cycle d'exploitation de l'Agence est aujourd'hui évalué à 60 millions d'euros annuels. Ce besoin de financement résulte de la croissance de la masse salariale, d'une reprise des évacuations sanitaires et de l'impact de l'inflation sur les approvisionnements, dont les produits pharmaceutiques.
• Enfin, l'indemnisation des jurys de certification initiale et de validation des acquis de l'expérience (VAE), notamment des professions soignantes, est largement sous-budgétée. Cette activité pourrait donc être fortement ralentie en 2026.
* 1 Ces crédits sont alloués à la France dans le cadre de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) de l'Union européenne au titre du volet « Ségur investissement » du plan national de relance et de résilience (PNRR).
* 2 Le PLF pour 2025 prévoyait initialement des crédits à hauteur de 221 millions d'euros pour le programme 204. Un amendement du Gouvernement en a toutefois réduit le montant de 10 millions d'euros de LFI.
* 3 En application du décret n° 2025-624 du 9 juillet 2025, un transfert sortant a été opéré vers le programme 162 au titre de la lutte contre la pollution au chlordécone (0,18 million d'euro en crédits de paiements). Deux transferts seront réalisés en fin de gestion, l'un vers le programme 123 au titre du plan eau à Mayotte (3 millions d'euros) et l'autre vers le programme 101 pour l'indemnisation d'attentats commis avant 1985 (0,2 million d'euros).