C. LA SIMPLIFICATION DU RÉGIME JURIDIQUE DE LA COOPÉRATION INTERCOMMUNALE ET LA MISE EN OEUVRE DE LA NOTION DE PAYS
1. La simplification du régime juridique de la coopération intercommunale
Au 31 décembre 1994, on dénombrait 17 981 groupements de communes sans fiscalité propre (essentiellement des syndicats à vocation unique mais aussi des syndicats à vocation multiple, des syndicats mixtes et des syndicats à la carte). Quant aux structures de coopération à fiscalité propre, on comptait 756 communautés de communes, 322 districts et seulement 4 communautés de villes.
L'article 78 de la loi d'orientation du 4 février 1995 a prévu que, d'ici le 4 août 1996, le Gouvernement devra remettre au Parlement un rapport contenant des propositions notamment sur la réduction du nombre de catégories d'établissements publics de coopération intercommunale et la simplification de leur régime juridique.
Des réflexions menées à ce jour -telles qu'elles ont été présentées à votre rapporteur pour avis- peuvent être tirées certaines conclusions qui demanderont à être précisées.
En premier lieu, le constat de l'extrême complexité des dispositions actuelles -à laquelle les élus locaux sont confrontés très directement - justifie la recherche d'une simplification qui permettrait de supprimer les incohérences actuelles résultant de la « sédimentation » des textes.
Les huit catégories actuelles d'établissements publics de coopération intercommunale peuvent, en effet, être classées en deux grands groupes.
Dans un premier groupe, il s'agit d'associations de communes qui assument les principaux services liés à la gestion locale (eau, assainissement, voirie communale, actions sociales, culturelles et sportives). Ces établissements publics de coopération intercommunale peuvent prendre la forme de syndicats à vocation unique, de syndicats à vocation multiple simple ou « à la carte », de syndicats mixtes.
Bien que constituant des catégories distinctes, ces établissements ont des caractéristiques communes notamment quant au faible niveau des contraintes et à l'existence d'une dépendance financière à l'égard des communes. Les communes adhèrent simultanément à plusieurs de ces structures.
Dans un second groupe, figurent des structures de coopération correspondant à une intercommunalité généraliste ou de projet. Au sein des structures intercommunales dotées d'une fiscalité propre, peuvent être distingués un premier niveau d'intégration fiscale correspondant à des structures (districts, communautés de communes) ayant une vocation généraliste et disposant d'une fiscalité additionnelle et un deuxième niveau de forte intégration fiscale et de compétences (communautés de villes, communautés urbaines, syndicats d'agglomérations nouvelles).
La simplification souhaitée devrait donc logiquement impliquer un regroupement de certaines catégories aujourd'hui distinctes et une harmonisation du contenu des compétences obligatoires. Les compétences exercées sont d'ailleurs en pratique souvent différentes des compétences légales, ce qui justifie le pragmatisme du législateur qui a souhaité que soit examinée une évolution progressive des compétences exercées par les structures intercommunales selon les besoins constatés par leurs responsables.
En outre, la réflexion devra porter sur le type de solidarité financière et fiscale souhaitable entre communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale. Si la taxe professionnelle unique constitue la forme la plus achevée, elle n'est pas applicable à toutes les situations, notamment, au regard du produit fiscal attendu, en milieu rural.
2. La mise en oeuvre de la notion de pays
Consacré par le titre II de la loi d'orientation du 4 février 1995, le pays est un territoire dont la définition ne se confond pas avec celle de la coopération locale :
- d'une part, il s'agit d'un espace sans personnalité morale ni institution. Il n'est pas non plus une circonscription administrative nouvelle ;
- d'autre part, il répond à des critères de cohérence spatiale qui relèvent de l'histoire, de la géographie, de la culture ou encore de la sociologie ;
- par ailleurs, il tend notamment à développer la solidarité entre l'espace rural et le milieu urbain ;
- enfin, il associe outre les collectivités locales, les autres acteurs concernés par le développement local (représentants du monde socioprofessionnel, association...) dans le cadre d'un partenariat.
Compte tenu de ces caractéristiques, le pays se distingue donc de la coopération intercommunale même si son existence doit être constatée par la commission départementale de la coopération intercommunale.
Il n'est cependant pas inutile d'essayer de mesurer les effets de la notion de pays sur la coopération intercommunale.
Dans le cadre de 1 »« opération de préfiguration » en cours, 170 dossiers de candidatures ont été présentés et 42 projets de pays sélectionnés.
Il ressort de ces dossiers, plusieurs cas de figure :
- certains périmètres de pays recouvrent très exactement le périmètre d'une structure intercommunale ;
- certains pays englobent plusieurs structures intercommunales dans un périmètre commun. La fédération de ces structures couvrant le pays est parfois envisagé. Dans d'autres cas, les structures préexistantes sont considérées comme couvrant un « bassin de vie » au sens de la loi d'orientation du 4 février 1995. Ces bassins de vie constituent alors des sous-ensemble du pays qui les fédère ;
- enfin, certains pays n'englobent que partiellement plusieurs structures intercommunales. Dans certains cas, une réorganisation est prévue. Dans d'autres cas, les partenaires s'accommodent de cette diversité, le pays restant un espace de projet. Le pays peut être doté d'un comité de pilotage sous la forme, par exemple, d'un syndicat mixte, souvent avec un second collège dans lequel siègent des représentants socio professionnels et des associations.
Ces premières tendances donnent donc des indications sur la mise en oeuvre des pays. Il est cependant encore trop tôt pour tirer de véritables conclusions quant à l'impact de cette nouvelle notion sur la coopération intercommunale. La démarche pragmatique, souhaitée par le législateur, doit, par ailleurs, conduire à éviter les « modélisations » afin de faire confiance aux initiatives diverses des acteurs locaux.
Le rapport d'étape qui sera établi d'ici la fin de l'année permettra de mieux cerner les conditions de la mise en oeuvre des pays et les conséquences qui en résultent pour la coopération intercommunale.