2. D'autres évolutions restent également nécessaires
Chaque
année, à l'occasion de son avis budgétaire, votre
commission des Affaires sociales recense les demandes du monde combattant qui
restent en suspens et invite le Gouvernement à y apporter une solution.
Des solutions sont parfois, mais trop rarement, trouvées.
Plutôt que d'égrener comme une litanie l'ensemble des
évolutions qui lui semblent nécessaires, votre commission a
choisi, cette année, d'insister tout particulièrement sur quatre
questions qui lui paraissent prioritaires.
•
La question de la retraite anticipée des anciens
combattants d'Afrique du Nord
En dépit de l'approfondissement des dispositifs de solidarité, le
droit à la retraite anticipée pour les anciens combattants
d'Afrique du Nord reste une demande permanente des associations d'anciens
combattants.
Cette demande correspond largement au souhait du rétablissement du
principe de " l'avantage relatif " tel qu'il s'est appliqué
entre 1973 et 1982. La loi du 21 novembre 1973 avait, en effet,
autorisé les anciens combattants de tous les conflits à prendre
leur retraite entre 60 et 65 ans en bénéficiant d'une
pension calculée sur la base du taux qui leur aurait été
reconnu à l'âge de 65 ans. L'ordonnance du 26 mars 1982,
en autorisant le départ à la retraite à l'âge de
60 ans, a mis fin à cet avantage, instaurant alors une
inégalité de traitement entre les anciens combattants de
première et deuxième génération et ceux de la
troisième génération.
Depuis 1985, de très nombreuses propositions de loi (15 au Sénat)
portant sur la retraite anticipée des anciens combattants d'Afrique du
Nord ont été déposées sur les bureaux des deux
assemblées.
Ces propositions de loi abordent différemment la question de la retraite
anticipée :
- certaines -les plus générales- visent tous les anciens
combattants d'Afrique du Nord qui pourraient bénéficier d'un
droit à la retraite anticipée, la durée d'anticipation
étant égale à la durée du séjour
effectuée au titre du service militaire en Afrique du Nord entre le
1
er
janvier 1952 et le 2 juillet 1962 ;
- d'autres -plus ciblées- ne concernent que les anciens combattants
d'Afrique du Nord, qui sont dans les situations les plus difficiles. Ainsi, la
proposition de loi de MM. Robert Pagès et Guy Fischer,
discutée au Sénat en séance publique le 29 juin 1998,
ne proposait d'accorder le droit à la retraite anticipée qu'aux
chômeurs en fin de droits justifiant d'une durée d'assurance
vieillesse de 40 annuités.
Les gouvernements successifs se sont opposés à ces deux types de
propositions.
Pour les premières, le coût financier très lourd de la
retraite anticipée rendait difficile sa mise en oeuvre. Le rapport
Chadelat évaluait ainsi le coût de la mesure à
151 milliards de francs sur la période 1996-2004.
Pour les secondes, plusieurs séries d'arguments ont été
avancées. D'une part, l'approfondissement des dispositifs de
solidarité (
mise en place du fonds de solidarité en 1992,
création de l'APR en 1995, création d'une allocation
majorée de 5.600 francs nets mensuels pour les chômeurs
justifiant de 160 trimestres d'affiliation à la
sécurité sociale par la loi de finances pour 1998, suppression du
" stage " de six mois préalable au bénéfice de
l'APR proposée par le présent projet de loi de finances
...)
rend moins nécessaire, sinon inutile, la retraite anticipée.
D'autre part, des arguments " techniques " ont été
soulevés (non-prise en compte des régimes de retraite
complémentaire, impossibilité d'une option entre retraite
anticipée et dispositifs de solidarité) pour remettre en cause
les avancées réelles que pourraient engendrer ces propositions
car certains anciens combattants pourraient finalement se retrouver dans une
situation moins favorable.
Votre commission estime cependant que la question de la retraite
anticipée n'a rien perdu de son actualité, ni de son urgence.
Bien au contraire
.
Ainsi, l'octroi d'une retraite anticipée ne concernerait que quelques
milliers de personnes en 1999, les autres ayant déjà atteint
l'âge de la retraite ou étant parties en préretraite.
L'argument du coût budgétaire n'est donc plus qu'en partie
recevable.
Paradoxalement, la mise en place de mesures de solidarité ne fait que
renforcer l'urgence de la retraite anticipée. En effet, ces mesures
présentent certains inconvénients :
- elles répondent à une logique d'assistance mal
perçue par le monde combattant qui revendique l'affirmation d'une
logique de droit légitime ;
- la superposition des différentes mesures de solidarité
accentue le risque que ne se créent des failles dans le système.
Or, ces failles existent bel et bien comme en témoigne la poursuite de
l'action sociale de l'ONAC en faveur de populations théoriquement
couvertes par le fonds de solidarité. Ainsi, l'action du fonds de
solidarité se concentre actuellement sur les chômeurs ayant
cotisé 160 trimestres à l'assurance vieillesse. Mais ce sont
loin d'être les seuls anciens combattants en difficulté.
Enfin, les arguments "
techniques
" avancés par le
Gouvernement ne sont pas tous recevables. S'il est vrai que pour être
effective la retraite anticipée doit inclure les régimes
complémentaires qui relèvent de dispositions conventionnelles et
non législatives, rien n'empêche en revanche la mise en oeuvre
d'un régime optionnel : l'ancien combattant pourrait choisir soit la
retraite anticipée, soit le maintien des mesures de solidarité en
fonction de sa situation personnelle.
Le secrétariat d'Etat aux anciens combattants estime pourtant qu'une
telle option n'est pas autorisée par les législations instituant
les revenus de remplacement versés aux chômeurs qui
prévoient la suppression automatique de ces prestations dès que
les conditions d'obtention d'une retraite à taux plein sont
réunies. Il y voit la
" conséquence inévitable,
issue des dispositions du code du travail (art. L. 351-19) et de
l'article 125 (modifié en 1995, 1996 et 1997) de la loi de finances
pour 1992 "
.
Or, cette analyse s'appuie sur une base juridique bien fragile.
La retraite anticipée n'implique en effet nullement une modification du
code du travail, l'article L. 351-19 soulevé par le
secrétariat d'Etat ne concernant que les personnes de plus de
60 ans. Or, par définition, la retraite anticipée concerne
uniquement les personnes âgées de moins de 60 ans. Il n'y a
donc pas de liquidation d'office des retraites avant l'âge de 60 ans.
Quant à l'article 125 du projet de loi de finances pour 1992, il
précise effectivement que
" les allocations du Fonds (de
solidarité) cessent d'être versées dès lors que le
bénéficiaire... peut prétendre à l'attribution
d'une pension de vieillesse au taux plein "
. Mais, pour ce cas
particulier, une modification législative est toujours possible.
Dans ces conditions, votre commission souhaite que la question de la
retraite anticipée soit à nouveau examinée en
détail dans les plus brefs délais. Loin d'être une mesure
symbolique, elle pourrait au contraire compléter les mesures de
solidarité existantes et réaffirmer l'égalité de
traitement entre les différentes générations d'anciens
combattants.
•
La situation des veuves d'anciens combattants
Au 1
er
janvier 1998, 1.752.200 veuves étaient
ressortissantes de l'ONAC. Mais, seules 160.000 d'entre elles
étaient " pensionnées ", c'est-à-dire
percevaient une réversion de la pension d'invalidité de leur mari
décédé.
Or, la situation financière des veuves, qui bien souvent n'ont pas pu
travailler car elles s'occupaient de leur mari invalide, est très
préoccupante. Ainsi, en 1997, les services départementaux de
l'ONAC ont apporté une aide financière à 4.500 veuves
d'anciens combattants.
Certes, ces dernières années, un effort sensible a
été réalisé pour améliorer la situation des
veuves.
L'article 103 de la loi de finances pour 1996 a abaissé de 57
à 50 ans la condition d'âge requise pour
bénéficier d'une pension de réversion à taux
majoré.
La loi de finances pour 1997 a prévu que les veuves des anciens
combattants allocataires du fonds de solidarité percevant l'APR
bénéficieront d'un capital décès égal
à quatre fois le montant mensuel brut de l'allocation, ce montant
étant majoré d'une fois et demie par enfant à charge.
Mais, en 1997, seules 46 veuves ont bénéficié de
cette disposition.
La loi de financement pour 1999 prévoit une majoration de
5 millions de francs des crédits d'action sociale de l'ONAC en
faveur des veuves.
Il n'en reste pas moins que ces mesures restent insuffisantes. Votre
commission estime alors qu'un effort particulier doit être entrepris afin
d'assurer un niveau de vie décent aux veuves d'anciens combattants dans
les situations les plus difficiles.
Plusieurs pistes peuvent être explorées.
Une première solution pourrait être la mise en oeuvre d'une
possibilité de réversion, en tout ou partie, de la retraite du
combattant
. Votre commission n'ignore pas que la retraite du combattant,
qui constitue une récompense militaire strictement personnelle, n'est
pas susceptible de réversion. Mais, pour les veuves d'anciens
combattants les plus modestes, la réversion de cette retraite fournirait
un complément de revenus non négligeable.
Une seconde solution, sans doute plus praticable, consisterait en un
assouplissement des conditions de réversion des pensions
. A l'heure
actuelle, l'ouverture du droit à pension de veuve est fonction du taux
d'invalidité du mari décédé :
- si ce taux est supérieur ou égal à 85 %, la
réversion est automatique. On suppose, en effet, que le
décès est très largement causé par les
conséquences des infirmités pensionnées ;
- si ce taux est compris entre 60 et 85 %, la réversion est
possible, mais la veuve doit faire la preuve que le décès est
directement imputable à l'invalidité pour laquelle l'ancien
combattant est pensionné pour obtenir une pension au taux normal. Or, la
preuve du lien de causalité entre l'invalidité et le
décès reste souvent difficile à établir. Dès
lors, de nombreuses veuves doivent se contenter d'une pension de
réversion à un taux moindre ;
- les veuves d'anciens combattants dont le taux d'invalidité est
inférieur à 60 % ne peuvent prétendre à
l'attribution d'une pension de réversion.
Votre commission est alors favorable à la baisse de 85 à
60 % de la valeur minimale du taux d'invalidité requis pour que la
veuve puisse bénéficier d'une pension de réversion
à taux normal sans avoir à apporter la charge de la preuve.
Une troisième solution consisterait à revaloriser sensiblement
les pensions de réversion.
Cette mesure permettrait d'augmenter substantiellement le montant de la pension
de réversion des veuves qui n'ont pas pu travailler en raison de leur
présence continue auprès de leur mari même si son
invalidité reconnue était inférieure à
85 %.
La pension de réversion au taux normal n'est actuellement que de l'ordre
de 3.300 francs par mois, soit un niveau inférieur au minimum
vieillesse (3.470 francs par moi).
Cette revalorisation pourrait alors prendre plusieurs formes :
- une revalorisation de la valeur du point d'indice ou de l'indice de la
pension de veuve au taux normal (indice 500) ;
- un assouplissement des conditions d'attribution de la pension de veuve
au taux spécial (indice 667). Pour que la pension de veuve soit
majorée au taux spécial, la veuve doit avoir plus de 50 ans
et déclarer un revenu imposable inférieur à un plafond. On
pourrait donc augmenter ce plafond qui est actuellement de l'ordre de
70.000 francs. A cet égard, votre commission observe que les veuves
de déportés morts en déportation et les veuves de
prisonniers du Viêt-minh morts en captivité
bénéficient du taux spécial sans autre condition.
La dernière solution consisterait, comme vient de le faire
M. Jean-Pierre Masseret, à
augmenter sensiblement les
crédits d'action sociale de l'ONAC en faveur des veuves, et notamment
des veuves non pensionnées
.
•
La réforme du rapport constant
Le mécanisme du rapport constant permet de revaloriser les pensions
militaires de manière à leur assurer une évolution
similaire à celle des traitements de la fonction publique.
Ce mécanisme a été modifié par l'article 123
de la loi de finances pour 1990 afin de prendre en compte non seulement les
mesures générales de revalorisation des traitements dans la
fonction publique, mais également les mesures catégorielles.
L'encadré ci-après présente le mode de calcul actuel du
rapport constant.
Présentation générale du rapport constant.
Principe du rapport constant
: les pensions
militaires
d'invalidité (PMI) versées aux anciens combattants font l'objet
d'un mécanisme de revalorisation fixé de manière à
leur assurer une évolution similaire à celle des traitements de
la fonction publique. Ce mécanisme s'appelle le rapport constant, dont
le principe est établi depuis 1954.
Régime juridique
: c'est l'article L. 8 bis
du code des PMI qui met en oeuvre ce rapport constant. Depuis 1990, il permet
la transposition des mesures catégorielles applicables aux agents de
l'Etat et non plus seulement des revalorisations générales.
Les mécanismes de revalorisation des pensions
:
A chaque fois que le point fonction publique est revalorisé, le
point de pension militaire d'invalidité l'est également, du
même taux et à compter de la même date.
Une fois par an, une comparaison est établie relativement à
l'année précédente, entre l'évolution des
traitements des fonctionnaires, telle que mesurée par l'indice INSEE, et
celle des pensions militaires d'invalidité de l'année
précédente.
Cette comparaison montre généralement une augmentation plus
importante de l'indice INSEE, car il intègre en plus des revalorisations
générales du point fonction publique, les mesures
catégorielles attribuées à divers corps de fonctionnaires.
Il faut alors mettre au même niveau d'évolution la valeur du point
de pension au 1
er
janvier de l'année en cours (recalage
en niveau), mais aussi effectuer un versement de supplément de pension
compensant le manque à gagner subi par les anciens combattants pendant
l'année précédente (rattrapage en masse).
Source : Ministère de l'économie et des finances.
Le mécanisme réformé en 1990 est plus favorable que
l'ancien mode de calcul. Ainsi, la valeur du point PMI s'élève
à 78,90 francs au 1
er
janvier 1998. L'application
de l'ancien mode de calcul n'aurait donné qu'une valeur de
78,16 francs à la même date.
Mais, s'il est plus favorable, le rapport constant reste extrêmement
complexe et peu lisible
.
Une commission spécifique chargée de l'examen d'une
simplification de ce calcul a été mise en place en 1996, mais ses
travaux n'ont débouché sur aucune réforme.
A la suite d'un rapport de l'Inspection générale du
secrétariat d'Etat aux anciens combattants, M. Jean-Pierre Masseret
a soumis aux associations deux propositions de réforme du mode de calcul
du rapport constant. Auditionné par votre commission, il a
déclaré que la proposition la plus favorable se traduirait par
une revalorisation supplémentaire de 0,6 % des pensions
d'invalidité la première année, mais que cette mesure ne
pourrait pas s'appliquer en 1999.
Votre commission souhaite que la concertation actuelle débouche sur
une solution satisfaisante afin que le mode de calcul du rapport constant soit
réformé dans le sens d'une plus grande transparence.
•
La question récurrente de la
" décristallisation "
Lorsque les possessions françaises d'outre-mer ont accédé
à l'indépendance, les pensions d'invalidité et les
pensions militaires de retraite versées par la France aux anciens
combattants ressortissants de ces pays ont été figées
à leur valeur de l'époque. Cette " cristallisation "
résulte de la loi de finances pour 1959 pour l'Indochine et de
l'article 71 de la loi de finances pour 1960 pour les autres Etats. En
outre, les demandes de concession ou de révision des pensions militaires
d'invalidité sont frappées de forclusion à compter de ces
dates.
Aujourd'hui, on estime à quelque 38.000 le nombre d'anciens combattants
et d'ayants cause qui sont soumis à cette cristallisation des pensions.
La valeur du point cristallisé est celle atteinte à la date du
changement du statut international du pays ou à la date d'effet des
textes instaurant la cristallisation, si elle est postérieure à
ce changement.
A l'heure actuelle, la cristallisation des tarifs se traduit par une
très grande dispersion des valeurs du point de pension
:
45,05 francs à Djibouti, 27,97 francs au Sénégal
mais 12,88 francs en Guinée, 9,02 francs en Algérie,
7,77 francs au Maroc et en Tunisie et 3,14 francs au Vietnam. La
valeur du point était de 78,90 francs en France au
1
er
janvier 1998.
Cette forte dispersion s'explique de deux manières :
- les dates de cristallisation ont été très
différentes d'un pays à l'autre ;
- des revalorisation ponctuelles de la valeur du point sont intervenues
à partir de 1971, touchant de manière inégale les
différents pays.
Cette cristallisation apparaît largement incompatible tant avec le
respect du principe d'égalité de traitement entre anciens
combattants qu'avec la nécessaire reconnaissance de la France pour les
services rendus et les sacrifices consentis par les anciens combattants
ressortissants des Etats anciennement placés sous sa souveraineté.
Certes, des mesures de décristallisation partielle et ponctuelle sont
intervenues ces dernières années :
- la loi de finances pour 1995 a revalorisé les pensions
d'invalidité et les pensions militaires de retraite de 4,75%, les
pensions d'invalidité avec allocation de grand mutilé de
20 % et la retraite du combattant de 30 % ;
- la loi de finances pour 1996 a levé pour une année la
forclusion frappant depuis 1959 les demandes de première liquidation de
pensions d'invalides et d'ayants cause et les demandes de révision de
pension d'invalidité. Cette mesure a été prorogée
jusqu'au 31 décembre 1997.
Ces mesures restent pourtant insuffisantes et aucune mesure nouvelle de
décristallisation n'est intervenue depuis lors.
Alors que M. Jean-Pierre Masseret affirmait vouloir
"
redéfinir la politique générale en faveur des
anciens combattants des armées françaises ressortissant de pays
devenus indépendants "
(14
ème
engagement
pour 1998), il semble se refuser à avancer dans la voie de la
décristallisation. Il fonde sa position sur une étude montrant
que le pouvoir d'achat de la pension d'invalidité serait en moyenne
supérieur dans les pays anciennement sous souveraineté
française qu'en France.
Votre commission estime néanmoins que, même si une mesure
générale de décristallisation n'est pas forcément
souhaitable, un effort doit être fait.
A cet égard, elle formule deux propositions.
Premièrement, il importe de réduire significativement les
disparités résultant des tarifs d'origine
. Sans aller
jusqu'à l'uniformisation des valeurs du point d'indice applicable aux
pays concernés, il faudrait resserrer l'éventail de celles-ci en
relevant prioritairement le tarif des Etats où il est le plus faible.
Il faudrait également lever la forclusion pesant sur les pensions
d'invalidité
. Celle-ci pose, en effet, deux séries de
problèmes aux implications très délicates :
- il est impossible pour un ancien combattant dont le taux
d'invalidité a été fixé de faire reconnaître
une aggravation de son état ,
- les pensions ne sont pas réversibles car, au décès
du bénéficiaire, la demande de réversion de la veuve est
considérée comme une demande nouvelle et celle-ci se voit donc
opposer la forclusion.
*
Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du budget des anciens combattants pour 1999. Elle vous propose un amendement à l'article 75, étendant la mesure proposée par cet article aux anciens combattants titulaires du titre de reconnaissance de la Nation et a émis un avis favorable à l'adoption de cet article 75 tel qu'amendé, ainsi qu'à l'adoption des articles 76, 76 bis (nouveau) et 76 ter (nouveau) rattachés à ce budget.