Projet de loi de finances pour 2000 : culture

N° 90

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 1999.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

CULTURE

Par M. Philippe NACHBAR,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel Charzat, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 et 89 (annexe n° 8 ) (1999-2000).

Lois de finances .

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de finances pour 2000 poursuit, en dépit d'un relatif ralentissement, l'effort budgétaire consenti en faveur de la culture au cours des précédents exercices budgétaires.

En 2000, le budget de la culture s'élèvera en dépenses ordinaires et crédits de paiement à 16 039,21 millions de francs, en augmentation de 2,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Cette progression doit s'apprécier par rapport à celle des dépenses de l'Etat qui, calquée sur le taux d'inflation prévisionnel, s'élève à 0,9 %.

Traduisant une volonté marquée de démocratisation culturelle, le projet de budget accorde la priorité aux dépenses d'intervention, en répondant également au souci légitime de remédier à la précarité de l'emploi dans les services du ministère et dans les établissements qui relèvent de sa tutelle.

L'importance attribuée à l'objectif de démocratisation culturelle se manifeste par des mesures tarifaires destinées à élargir la fréquentation des musées comme des monuments historiques qui cependant ne s'accompagnent pas, on le regrettera, d'un renforcement des dépenses liées à leur conservation et à leur entretien pourtant nécessaires pour assurer à l'avenir leur rayonnement. Elle se concrétise également par une augmentation des crédits consacrés aux enseignements artistiques, effort bienvenu quoique insuffisant pour remédier aux retards qu'enregistre la France en ce domaine.

La marge de manoeuvre dont dispose le gouvernement pour conduire sa politique culturelle reste néanmoins limitée par le poids des grands établissements dont la tutelle incombe au ministère de la culture. La contrainte qu'ils représentent, et particulièrement le plus coûteux d'entre eux, la Bibliothèque nationale de France, devra être assumée au fil des ans sous peine de priver ces grandes institutions de leur raison d'être.

Dans les années à venir, au-delà du défi que représente cette contrainte budgétaire, le gouvernement devra, pour affirmer son ambition culturelle, relever également celui des négociations qui seront conduites dans le cadre de l'organisation mondiale du commerce.

Votre rapporteur se félicitera à cet égard de la détermination avec laquelle le gouvernement a défendu le principe d'exception culturelle auprès de ses partenaires européens, à la veille de la conférence qui se tiendra à Seattle du 30 novembre au 3 décembre prochain pour arrêter le calendrier et l'ordre du jour de ces négociations. De leur issue, dépendra en effet le droit pour les Etats de continuer à définir et à mettre en oeuvre des politiques culturelles. A cet égard, le mandat donné par les Etats membres à la commission européenne le 26 octobre dernier comporte d'incontestables garanties exprimées en ces termes : " L'Union veillera, pendant les prochaines négociations de l'OMC à garantir comme dans le cycle d'Uruguay, la possibilité pour la Communauté et ses Etats membres de préserver et de développer leur capacité à définir et mettre en oeuvre leurs politiques culturelles et audiovisuelles pour la préservation de leur diversité culturelle ".

Si votre rapporteur se félicite de cet acquis, il appellera le gouvernement à faire preuve de vigilance. En effet, au-delà de l'exception culturelle que les Etats européens devront s'efforcer de préserver, d'autres débats risquent de remettre en cause le droit des Etats à intervenir dans la sphère culturelle. A cet égard, le nouvel enjeu que représente le commerce électronique ou encore les éventuelles négociations sur les investissements seront décisifs.

I. UN RALENTISSEMENT RELATIF DE L'EFFORT BUDGÉTAIRE EN FAVEUR DE LA CULTURE

A. UNE PROGRESSION MODESTE DES DOTATIONS

1. L'augmentation du budget de la culture

a) Une croissance de 2,1%

En 2000, le budget de la culture s'élèvera en dépenses ordinaires et crédits de paiement à 16 039,21 millions de francs, en augmentation de 2,1 % par rapport à la loi de finances pour 1999 (15 710,118 millions de francs), soit une variation de 1 329 millions de francs.

Le projet de loi de finances pour 2000 marque par rapport aux deux précédents exercices budgétaires une décélération de l'effort gouvernemental en faveur de la culture . On rappellera que le budget du ministère de la culture a progressé en 1998 et 1999 respectivement de 3,8 % et de 3,5 %.

Cependant, on relèvera que les crédits du ministère de la culture bénéficient d'une progression supérieure à celle des dépenses de l'Etat qui s'élève en 2000 à 0,9 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement.

Votre rapporteur relèvera pour s'en féliciter que, comme en 1998 et 1999, la progression des crédits de la culture s'effectue à structure budgétaire constante . Cette stabilisation du périmètre des compétences du ministère rend opératoire les comparaisons d'une année sur l'autre. Par ailleurs, elle évite les malencontreux effets d'affichage qui se traduisent à terme par un alourdissement des charges pesant sur un ministère aux compétences de plus en plus larges.

b) Une exécution satisfaisante de la loi de finances pour 1999

La progression des crédits de la culture ne constitue pas en elle-même un gage suffisant de l'effort accompli en faveur de la culture, effort qui ne peut être définitivement mesuré qu'à l'aune des crédits effectivement disponibles au cours de l'année d'exécution.

Votre rapporteur se félicite à ce titre des conditions satisfaisantes d'exécution de la loi de finances pour 1999.

Les crédits disponibles s'élevaient au 1er novembre à 16 759,80 millions de francs, à comparer avec les 15 710,11 millions de francs figurant en loi de finances initiale. La différence provient des mouvements suivants dont l'ampleur modeste résulte de l'amélioration des conditions générales d'exécution de la loi de finances initiale :

- les fonds de concours et les reports de crédits ont représenté respectivement 254,15 millions de francs et 1 052,33 millions de francs ;

- et les annulations n'ont porté que sur 6,7 millions de francs.

2. Le seuil du 1 % : des comparaisons délicates

a) Un seuil symbolique en termes de dépenses publiques culturelles

• En 2000, le budget de la culture représentera 0,98 % du budget de l'Etat contre 0,967 % en 1999.

Votre rapporteur s'étonne que le seuil du 1 % puisse encore constituer un critère d'appréciation de l'effort gouvernemental en faveur de la culture.

Réclamé il y a plus de trente ans par Jean Vilar et atteint -très provisoirement du moins- par le projet de loi de finances pour 1993, ce seuil symbolique ne peut à lui seul tenir lieu de politique culturelle.

Certes il s'agit d'un indicateur utile, bien que pouvant aisément être manipulé. A titre anecdotique, on rapportera les propos du sénateur Jacques Bordeneuve ^{1( * )} qui, en 1954, pour regretter l'insuffisance des crédits du secrétariat d'Etat aux Arts et lettres indiquait que Louis XIV " consacrait aux Beaux-Arts et aux Lettres plus de 12 % de son budget (alors que) la France actuelle ne leur consacre 0,65 % du sien ".

• Les modifications intervenues dans les compétences du ministère de la culture ont contribué à priver en grande partie de sens cette référence comptable. On citera parmi les transferts de charge les plus récents, mais qui ne sont pas les moins significatifs, le rattachement au ministère de la culture de la direction de l'architecture, de la dotation générale de décentralisation ou encore de la cité des sciences de La Villette. Compte tenu de ces transferts de compétences, les comparaisons sur le moyen ou le long terme n'ont guère de signification même si depuis deux ans -et votre rapporteur s'en félicitera- le périmètre du ministère demeure inchangé.

• Par ailleurs, le budget du ministère n'est pas la seule administration à supporter le poids de la dépense culturelle de l'Etat. Nombreux sont les ministères qui y contribuent également. L'annexe jaune consacrée à l'effort financier de l'Etat dans le domaine culturel estime à 36 036 millions de francs la dépense culturelle de l'Etat, soit près du double des crédits inscrits au budget du ministère de la culture.

• Le rôle croissant pris par les collectivités locales dans la conduite de la politique culturelle contribue également à relativiser la signification du seuil du 1 %.

Le montant des dépenses culturelles des collectivités locales, soit 36,9 milliards de francs, équivaut désormais à celui des dépenses de l'Etat.

A ce titre, votre rapporteur regrette que les dernières données chiffrées relatives aux dépenses culturelles des collectivités territoriales dont dispose le ministère datent de 1993, les résultats de l'enquête réalisée sur l'année 1996 n'étant pas encore disponibles.

Outre ce retard dans le traitement des données, il déplore que le ministère de la culture ne possède pas une connaissance plus fine des modalités d'intervention des collectivités territoriales. Alors que les financements croisés demeurent la règle dans de nombreux domaines, les services de l'Etat ne disposent que d'informations approximatives ou partielles sur les politiques conduites au niveau local. Il est à souhaiter que la relance du processus de déconcentration s'accompagne d'un effort en ce sens. Ce n'est qu'à cette condition que les améliorations apportées au suivi des crédits déconcentrés notamment grâce à la mise en place de nouveaux outils informatiques permettront une meilleure gestion de la politique culturelle.

b) Des comparaisons délicates

L'approche strictement budgétaire de la politique culturelle conduite par l'Etat ne permet pas non plus d'apprécier comparativement l'effort consenti par les pays européens en ce domaine.

En effet, les enquêtes statistiques conduites jusqu'ici ont souligné les difficultés que soulèvent les comparaisons d'un pays à l'autre. Il apparaît que toute comparaison entre les différentes données nationales disponibles exige d'abord un rapprochement critique. Les résultats d'un travail effectué dans ce sens depuis 1996 par Eurostat, l'office statistique des communautés européennes, devraient être connus d'ici la fin de l'année. Leur analyse sera précieuse pour analyser les grandes tendances des politiques culturelles conduites par nos partenaires européens.

Pour l'heure, les statistiques les plus complètes dont nous disposons émanent du Conseil de l'Europe. Par delà les difficultés rencontrées pour établir des comparaisons valables entre les Etats, les conclusions résultant du rapprochement des données nationales font apparaître que " le système des financements croisés entre plusieurs collectivités publiques est utilisé dans la plupart des pays, dès lors que chaque collectivité n'a pas de compétences formellement définies par la loi dans un domaine culturel donné et qu'elle garde donc ainsi une certaine liberté d'intervention ". En cela, la France ne fait pas figure d'exception.

3. Vers l'achèvement du processus de déconcentration

• Le mouvement de déconcentration a été initié au sein du ministère de la culture dans les années 1980, lorsque la croissance de ses moyens l'a amené à s'adapter à une dimension qu'il n'avait pas jusque là et s'est traduite par un accroissement du rôle des directions régionales des affaires culturelles qui constituent avec les services départementaux des archives et du patrimoine les échelons déconcentrés du ministère.

Parallèlement à cette évolution propre au ministère de la culture, la déconcentration est devenue un principe fondamental de l'organisation administrative de l'Etat. Conçue comme le corollaire de la décentralisation, la déconcentration implique en vertu du décret n° 97-1200 du 19 décembre 1997 que les décisions individuelles entrant dans le champ de compétences de l'Etat, à l'exception de celles concernant les agents publics, soient prises par le préfet.

Cette règle s'est traduite par un accroissement mécanique du taux de déconcentration des crédits du ministère de la culture, administration qui, en raison du partenariat croissant avec les collectivités locales en matière de soutien à la création et à la diffusion, avait vocation à appliquer ce principe.

Si l'on tient compte des seuls crédits déconcentrables ^{2( * )} les crédits déconcentrés représentaient en 1999 près de 43 % des dotations disponibles, contre 30 % en 1997 et 37 % en 1998.

Cette forte impulsion correspond au souci de privilégier une gestion de proximité qui se traduit par un rééquilibrage des tâches au profit des directions régionales des affaires culturelles mais également à un redéploiement important des dépenses de Paris vers la province.

En 2000, la part des crédits du ministère de la culture qui bénéficient à la province passe de 48 % à 49,4 %. Cette évolution, si elle consacre la tendance constatée depuis plusieurs années au profit des dépenses en régions, résultera essentiellement en 2000 de la diminution de l'enveloppe des dépenses d'investissement destinée à financer les grandes opérations parisiennes.

• La déconcentration, si elle concerne l'ensemble du ministère, varie dans sa portée selon les services .

Ainsi, la délégation au développement et à l'action territoriale et la nouvelle direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles gèrent respectivement plus de 80 % et de 60 % de leurs crédits à l'échelon déconcentré. La déconcentration dans le secteur des arts plastiques limitée en 1999 à 58 % des crédits devrait être accentuée en 2000 en raison de l'augmentation des crédits consacrés aux centres d'art contemporain et aux fonds régionaux d'art contemporain.

Comparativement, la direction de l'architecture et du patrimoine connaît encore une déconcentration limitée (47,77 %) qui résulte de l'importance des crédits affectés à des opérations nationales et du transfert récent de l'architecture au sein du ministère de la culture, domaine encore peu investi par les directions régionales des affaires culturelles.

Enfin, on relèvera que si certains services présentent un taux de déconcentration encore faible à l'image de la direction des musées de France (36,88 %) ou de la direction du livre et de la lecture (42,85 %), une analyse plus détaillée fait apparaître pour les crédits des titres IV (Interventions publiques) et VI (subventions d'investissement) une gestion largement déconcentrée qui pourrait se développer compte tenu de l'évolution favorable de ces crédits en 2000.

Votre rapporteur avait souligné l'an dernier la nécessité d'accompagner le mouvement de déconcentration d'une réaffirmation du rôle d'orientation et d'évaluation de l'administration centrale afin de prévenir les risques de dilution de la politique culturelle. L'accroissement des dépenses d'intervention pour 2000 le conforte dans cette position.

La charte des missions de service public, élaborée l'an dernier, diffusée dans les services de l'Etat par la circulaire en date du 22 octobre 1998, devait remédier à ces risques, en donnant une référence unique à la politique contractuelle du ministère. Mise en oeuvre en 1999, elle s'est traduite par l'installation de commissions interrégionales pour les compagnies chorégraphiques, par la refonte de l'aide aux compagnies dramatiques et la mise en place des scènes conventionnées, autant de mesures destinées à assurer une plus grande transparence des financements et à permettre une meilleure évaluation des structures subventionnées. S'il est encore trop tôt pour se prononcer sur le bilan de ces réformes, votre rapporteur formule le voeu qu'en réduisant les rigidités des mécanismes de financement, elles permettent d'en accroître l'efficacité et qu'en assurant un meilleur contrôle des structures subventionnées, elles garantissent une plus grande transparence de leur gestion.

En 2000, devrait être élaborée une charte des enseignements artistiques afin d'accompagner l'effort budgétaire consenti en ce domaine d'une clarification des relations entre l'Etat et ses partenaires.