Projet de loi de finances pour 2000 : Outre-mer, aspects sociaux

II. UN SIMPLE BUDGET D'ATTENTE, EN DÉCALAGE AVEC LES ENJEUX SOCIAUX ULTRA-MARINS

Face à l'urgence d'une réponse aux enjeux sociaux de l'outre-mer, le budget de l'outre-mer est paradoxalement marqué par l'immobilisme. Les crédits de la politique de l'emploi n'évoluent que très modestement et restent principalement affectés aux aides à l'emploi dans le secteur non marchand. Les crédits relatifs à la politique du logement restent insuffisants pour remettre à niveau un habitat dégradé. Quant à la politique de solidarité, elle reste dans les limbes.

A. L'ORIENTATION INQUIÉTANTE DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI

1. Des réponses budgétaires inadaptées

a) Un budget prioritairement orienté vers le secteur non marchand

L'effort budgétaire en faveur de l'emploi consenti pour 2000 est en apparence important. Ainsi, les crédits du FEDOM augmentent de 16 % pour atteindre 2,1 milliards de francs.

En réalité, cette hausse s'explique par le transfert au secrétariat d'Etat des crédits relatifs aux contrats emploi consolidés auparavant inscrits au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.

Or, ce transfert de crédits représente 291,7 millions de francs pour un total de 293,7 millions de francs de mesures nouvelles. A périmètre constant, les crédits du FEDOM sont donc globalement stables.

Dès lors, le nombre total de " solutions d'insertion " financées par le FEDOM devrait atteindre 61.000, contre 60.000 en 1999.

Ces solutions d'insertion se répartissent comme suit :

	Programmation 1999	Programmation 2000
CES - CEC	34.000	35.000
CIA	15.000	15.000
CAE	7.000	7.500
Emplois-jeunes	3.500	3.000
Primes à l'emploi	500	500
TOTAL	60.000	61.000

Cette programmation ne concerne cependant que les flux d'entrées ^{8( * )} . Or, le FEDOM a pour vocation de financer les stocks, c'est-à-dire l'ensemble des bénéficiaires de la politique de l'emploi.

Le FEDOM

La loi du 25 juillet 1994 a créé un fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon, appelé FEDOM. Géré directement par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, ce fonds est souple d'utilisation et adapté aux spécificités économiques et sociales des DOM.

Le comité directeur du FEDOM, composé de parlementaires des départements d'outre-mer, se prononce sur la répartition des crédits entre les différentes solutions d'insertion : contrat d'accès à l'emploi (CAE), contrat d'insertion par l'emploi (CIA), contrat emploi solidarité (CES), primes à la création d'emplois ainsi que les emplois-jeunes.

Le contrat d'accès à l'emploi (CAE)

Il est proposé aux demandeurs d'emploi de longue durée, aux bénéficiaires du RMI, aux travailleurs handicapés et aux jeunes en grande difficulté. L'employeur privé bénéficie pour chaque recrutement en contrat à durée indéterminée ou déterminée d'au moins 12 mois, d'une prime modulable en fonction de l'ancienneté du chômage de 1.000 à 2.000 francs par mois et de l'exonération des charges sociales patronales. Ce type de contrat est réservé au secteur privé.

Le contrat d'insertion par l'activité (CIA)

Ce dispositif consiste à remettre en activité, par l'exécution de tâches d'utilité sociale, des bénéficiaires du RMI exclusivement, au moyen d'un véritable contrat de travail. Les titulaires de CIA ont un employeur unique, l'agence d'insertion, établissement public créé dans chaque département, qui les met par voie de convention à la disposition des collectivités et des associations. Comme pour les CES, l'activité est exercée à mi-temps. Elle est rémunérée sur la base du SMIC horaire.

Le contrat d'emploi solidarité (CES)

Ce dispositif est le même qu'en métropole. Il s'agit d'offrir à des publics en difficulté d'insertion un emploi à mi-temps, rémunéré au SMIC horaire, pour satisfaire, dans le secteur associatif ou auprès de collectivités, des besoins d'utilité collective.

Les primes à la création d'emplois

Elles sont attribuées sur agrément préfectoral aux entreprises dont l'activité est principalement orientée vers des débouchés commerciaux à l'extérieur des départements d'outre-mer et qui augmentent leurs effectifs.

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

Aussi, c'est l'affectation des crédits du FEDOM qui permet d'examiner l'orientation de la politique de l'emploi.

Affectation des crédits du FEDOM

(en millions de francs)

	LFI 1999	PLF 2000	Evolution en %
CES - CEC - CRE	672	933	n s ^(1)
CIA	179	186	+ 3,9 %
CAE	496	354	- 28,6 %
Prime à l'emploi	15	12	- 20,0 %
Emplois-jeunes	445	615	+ 38,2 %

⁽¹⁾ L'évolution n'est pas significative car, en 1999, les crédits relatifs aux CEC n'étaient pas intégrés au FEDOM.

On assiste donc à une nouvelle orientation des crédits budgétaires, ceux-ci s'orientant prioritairement vers les emplois-jeunes au détriment des CAE.

Au total, en 2000, les crédits budgétaires consacrés à l'aide à la création d'emplois dans le secteur marchand ne s'élèvent qu'à 17,4 % du total des crédits du FEDOM, contre 28 % en 1999. De la même manière, seules 13 % des " solutions d'insertion " proposées sont des aides à la création d'emplois dans le secteur marchand.

b) Une politique inadaptée

Cette nouvelle orientation de la politique de l'emploi, qui s'esquissait déjà dans le budget pour 1999, ne peut qu'inquiéter votre commission à un double titre.

• Les aides à la création d'emplois dans le secteur marchand ont fait la preuve de leur efficacité

C'est d'abord le cas pour les mesures générales d'exonération de charges sociales.

Ainsi, afin d'encourager l'emploi par l'abaissement du coût du travail dans les secteurs les plus exposés à la concurrence internationale, l'article 4 de la loi du 25 juillet 1994 a institué des exonérations sectorielles de charges sociales . Les exonérations touchent ainsi les principaux secteurs de production : agriculture, pêche, industrie, hôtellerie-restauration.

Ce dispositif, entré en vigueur en 1995, permet d'alléger d'environ 18 % la masse salariale des entreprises éligibles. Au 31 décembre 1998, 4.509 établissements et 43.749 salariés bénéficiaient de ces exonérations. Le coût total des exonérations de cotisations s'est élevé à 969 millions de francs en 1997.

L'efficacité de ce dispositif est certaine. Ainsi, le rapport sur l'application de la loi Perben de juin 1999 estimait que " les effectifs totaux des secteurs exonérés ont augmenté entre 1995 et 1997 plus de quatre fois plus vite que ceux des secteurs non exonérés hors BTP ".

C'est aussi le cas des contrats d'accès à l'emploi (CAE).

Ainsi, le rapport sur l'application de la loi Perben de décembre 1997, publié par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, indiquait que : " Le contrat d'accès à l'emploi répond, pour l'ensemble des secteurs de l'économie des DOM, à la réalité du marché du travail, tant du point de vue des employeurs que des demandeurs d'emploi. Il s'avère être un outil efficace de lutte contre le chômage. La raréfaction relative du CAE sur la fin de l'année 1997 a gêné les recrutements et freiné l'activité de l'ANPE " .

Certes, les contrats d'accès à l'emploi ont soulevé des difficultés d'application. D'une part, le coût budgétaire du dispositif était lourd du fait de la montée en charge progressive du dispositif. Le CAE permettait à l'employeur de bénéficier d'une prime de 2.000 francs par mois et de l'exonération de charges patronales pour chaque recrutement d'une durée supérieure à 12 mois d'une personne parmi les publics prioritaires. Pour 16.500 CAE en cours en 1998, le coût budgétaire total a atteint 667 millions de francs, soit près de 40 % des dépenses du FEDOM. D'autre part, le CAE était critiqué car il se traduisait par d'importants effets d'aubaine pour les employeurs.

C'est pourquoi l'article 28 de la loi n° 98-657 d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a recentré les CAE vers les publics les plus en difficulté en instaurant une modulation de l'aide afin de maîtriser le coût budgétaire et de limiter les effets d'aubaine. La prime est désormais, en application du décret du 2 mars 1999, modulée : 1.000 francs pour les personnes au chômage depuis plus de 2 ans, 2.000 francs pour les personnes au chômage depuis plus de trois ans et pour les publics prioritaires (jeunes de moins de 26 ans, allocataires du RMI, handicapés, détenus libérés...).

Aussi, votre commission ne peut que regretter que ce repositionnement, qu'elle juge souhaitable, du CAE ne se soit pas traduit par une mobilisation accrue de ce dispositif.

• Les interrogations liées aux emplois-jeunes incitent à les utiliser avec prudence outre-mer

Si les prévisions budgétaires se révèlent exactes, le nombre d'emplois-jeunes créés devrait être de 10.000 à la fin 2000.

Nombre d'emplois-jeunes au 31 décembre 1998

	FEDOM			Éducation nationale	Intérieur	TOTAL
	Emplois créés au 31/12/98	Embauches non encore effectuées	Total postes prévus par convention	Postes aides éducateurs créés	Postes adjoints sécurité créés	GÉNÉRAL
Guadeloupe	339	84	423	497	23	859
Guyane	209	80	289	424	10	643
Martinique	1.022	327	1.349	598	18	1.638
Réunion	2.113	574	2.687	1.008	38	3.159
St-Pierre-et-Miquelon	10	6	16			10
TOTAL	3.693	1.071	4.764	2.527	89	6.309

Sources : CNASEA.

Les spécificités du dispositif " emplois-jeunes " outre-mer

Le dispositif " nouveaux services/nouveaux emplois " créé par la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 a été applicable dans les DOM et à Saint-Pierre-et-Miquelon en même temps et dans les mêmes conditions qu'en métropole.

Ces emplois doivent répondre à des besoins émergents ou non satisfaits au moyen de la création d'activités d'utilité sociale, culturelle, sportive et de proximité. Les employeurs sont les collectivités locales, les établissements publics, les associations et les organismes chargés d'une mission de service public.

Le financement en est assuré par le FEDOM, en application du décret du 29 décembre 1997,

La répartition par type d'employeurs pour les embauches effectuées au 31 décembre 1998 est la suivante :

- les collectivités locales ont recruté à ce jour 32 % de l'effectif total,

- les associations représentent 54 % des emplois créés,

- les établissements publics représentent 10 % de cet effectif,

- les mutuelles, syndicats, comités d'entreprises et les personnes morales chargées de la gestion d'un service public représentent le solde, soit 4 %.

La part des collectivités locales est moins forte qu'en métropole où elle représente 41,3 % des emplois-jeunes créés. Il faut souligner cependant que les conseils généraux et régionaux, essentiellement en Martinique et à la Réunion, ont cofinancé de manière importante les emplois créés par les associations et les communes, même s'ils ne sont pas employeurs directs.

Les tâches effectuées concernent principalement les secteurs suivants (en pourcentage des emplois créés) :

- la famille, santé solidarité 14,0 %

- le sport 14,5 %

- l'éducation 13,7 %

- la culture 12,0 %

- le logement 13,5 %

- la vie des quartiers 12,0 %

- l'environnement 10,0 %

La part de l'outre-mer dans le nombre total d'emplois-jeunes créés au 31 décembre 1998 (hors éducation nationale et intérieure) s'élève à 6,2 % alors que les DOM ne représentent que 3,62 % de la population nationale de moins de 25 ans.

Par rapport à la moyenne nationale du nombre d'emplois-jeunes créés par tranche de 1.000 habitants (1,6), la Martinique et la Guyane présentent des résultats trois fois supérieurs à cette moyenne ; la Guadeloupe ses situe un peu au-dessus tandis que le département de la Réunion enregistre une moyenne cinq fois supérieure.

Source : Rapport sur l'application de la loi Perben, juin 1994

En dépit d'un démarrage un peu tardif en Guadeloupe, les emplois-jeunes sont globalement deux fois plus utilisés dans les DOM qu'en métropole.

Votre commission considère cependant que la priorité donnée aux emplois-jeunes est particulièrement inadaptée aux spécificités des DOM.

Elle considère d'abord qu'elle déséquilibre l'ensemble de la politique de l'emploi dans ces départements, le coût budgétaire des emplois-jeunes rendant nécessaire une révision à la baisse ou une stagnation des autres dispositifs.

Ainsi, comme le remarque M. Bertrand Fragonard ^{9( * )} dans son récent rapport sur la politique de l'emploi dans les DOM s'agissant des emplois-jeunes, " il semble que l'on ait atteint aujourd'hui certaines limites budgétaires ". La situation est en effet assez paradoxale : le Gouvernement a diminué le nombre de contrats d'aide à l'emploi, sous prétexte de leur coût budgétaire, pour créer de nouveaux emplois-jeunes qui coûtent pourtant plus cher.

De plus, votre commission s'interroge sur la capacité du dispositif à offrir une réelle formation aux jeunes , susceptible de leur permettre d'accéder à un emploi stable à l'issue de leur contrat.

Et c'est cette fois Mme Eliane Mossé qui le constate dans un autre rapport au Gouvernement sur le développement économique des départements d'outre-mer ^{10( * )} , " on peut s'interroger sur la sortie du dispositif, dans la mesure où les emplois créés n'entraînent pas le plus souvent une formation utilisable dans le secteur marchand " .

Enfin, votre commission observe que, dans les départements d'outre-mer, 42 % des salariés travaillent déjà dans le secteur public.

Structure de l'emploi salarié dans les DOM

	REUNION	GUADELOUPE	MARTINIQUE	GUYANE	DOM
Secteur privé	60,5 %	61,6 %	56 %	44 %	58 %
Secteur public	39,5 %	38,4 %	44 %	56 %	42 %

Source : INSEE, enquête emploi, mars 1997

Il n'est alors pas souhaitable de développer indéfiniment les emplois publics, alors que les gisements d'emplois existent dans le secteur marchand.

Aussi, votre commission considère que la réponse durable au chômage ne passe pas par des mesures transitoires de traitement social ou par l'extension infinie du secteur public, mais par un effort de création d'emplois dans le secteur marchand avec le soutien de l'Etat.

2. Une réorientation indispensable

Votre commission considère que cette réorientation de la politique de l'emploi doit se faire dans une double direction :

- la baisse du coût du travail dans le secteur marchand pour relancer l'activité et créer des emplois,

- l'amélioration de la formation professionnelle des jeunes afin d'augmenter les qualifications.

a) Recentrer la politique de l'emploi vers la création d'emplois vers le secteur marchand

Votre commission observe que l'emploi se développe dans les départements d'outre-mer grâce aux créations d'emplois dans le secteur privé. Ainsi, en 1998, les effectifs salariés du secteur privé ont augmenté de 5,5 %.

Dans ces conditions, il importe que la politique de l'emploi accompagne ces créations d'emplois afin qu'elles atteignent un niveau suffisant pour absorber les nouveaux entrants sur le marché du travail.

Dès lors, ce recentrage pourrait prendre les formes suivantes :

- l'amplification des exonérations sectorielles de charges patronales

Ce dispositif, mis en place par la loi du 25 juillet 1994, a fait la preuve de son efficacité. Ainsi, les effectifs totaux des secteurs exonérés ont augmenté de plus de 14 % entre 1995 et 1997.

Or, ce dispositif d'exonérations souffre encore de limites qui entravent son développement.

Ainsi, seules 70 % des entreprises pouvant prétendre à l'exonération bénéficient effectivement de celle-ci. Les refus sont généralement motivés par l'absence d'apurement de la dette sociale.

De plus, la définition des secteurs éligibles à l'exonération est sans doute trop restrictive. On pourrait ainsi envisager de l'étendre au BTP et au commerce.

Il importe donc d'assouplir le dispositif actuel sur ces deux points.

A cet égard, votre commission observe avec satisfaction que l'article 72 du projet de loi de finances, rattaché aux crédits de l'outre-mer, proroge ce dispositif jusqu'au 31 décembre 2000 alors qu'il allait être caduc en mars prochain. Elle y voit le signe d'une pérennisation future de ce dispositif.

- la redynamisation du CAE

Votre commission ne peut sur ce sujet que partager les recommandations du rapport Fragonard qui suggère que " l'enveloppe budgétaire doit être rééquilibrée à 10.000 embauches par an, et être garantie sur plusieurs années à ce niveau, afin de permettre à tous les acteurs locaux de travailler dans la durée, sans à-coup " .

b) Favoriser la formation professionnelle des jeunes

Alors que le chômage des jeunes s'explique en grande partie par leur qualification insuffisante, on observe un essoufflement préoccupant des formations en alternance qui sont pourtant bien adaptées aux contextes locaux.

Flux annuel d'utilisation des mesures de formation et d'insertion
concernant les jeunes

Libellé	1995	1996	1997	1998
Contrats d'apprentissage	4.511	4.888	4.179	3.792
Contrats de qualification	1.446	1.449	1.758	1.681
Contrats d'adaptation	118	41	47	52
Contrats d'orientation	74	19	121	357
Crédit formation individualisé ^(1)	4.082	3.146	3.426	nd
Stage 16-25 ans ^(1)	96	13	-	-
Stage d'accès à l'entreprise	-	-	53	3.631

Source : Rapport Fragonard et ministère de l'emploi et de la solidarité.

Le fléchissement de l'apprentissage est tout particulièrement inquiétant. Les effectifs entrés en apprentissage ont diminué de 9,3 % en 1998.

En outre, la disparition du service national obligatoire risque de fragiliser le service militaire adapté (SMA) qui offre actuellement une formation professionnelle aux jeunes et leur assure une insertion professionnelle souvent très satisfaisante (taux d'insertion professionnelle de 59 % en 1998).

Or, le projet de budget pour 2000 prévoit une diminution de 400 postes pour un effectif total de 2.465 appelés et volontaires en 1999. La diminution des places atteint donc 16 % des effectifs totaux.

Dans ce contexte, votre commission suggère :

- la pérennisation du SMA à effectifs constants, même s'il est nécessaire de trouver d'autres sources de financement,

- la relance de l'apprentissage.

Sur ce dernier point, votre commission observe que le rapport Fragonard juge souhaitable " de porter le nombre d'apprentis de moins de 5.000 actuellement à 8.000, voire 10.000, d'ici trois ans " .

Elle observe cependant que la réalisation d'un tel objectif impose de rendre les formations en alternance plus attractives pour les employeurs locaux. Il serait alors envisageable d'augmenter l'aide de l'Etat à la formation des apprentis de 12.000 à 20.000 francs par contrat. Elle constate d'ailleurs que, même avec une telle augmentation, le coût de l'apprentissage, resterait sensiblement inférieur à celui des emplois-jeunes tout en assurant une réelle professionnalisation.