EXAMEN DES ARTICLES
Comme le met en évidence le tableau comparatif ci-après, le dispositif adopté par votre commission retient, sans en bouleverser la structure, une présentation différente de celle de la proposition de loi initiale.
Son article premier propose en effet d'insérer dans le code général des collectivités territoriales neuf articles nouveaux regroupant les dispositions relatives à la définition, à l'organisation et au fonctionnement de la nouvelle catégorie d'établissements publics que représente « l'établissement public de coopération culturelle », dispositions qui faisaient l'objet des articles 1 à 12 de la proposition de loi portant création d'établissements publics à caractère culturel.
Son article 2 prévoit la constitution d'EPCC par les collectivités territoriales ou leurs groupements.
Enfin, son article 3 prévoit les dispositions transitoires en cas de transformation en EPCC à caractère administratif de structures de droit privé.
Article premier
(articles
L. 1431-1 à L. 1431-9 nouveaux
du code
général des collectivités
territoriales)
Création et règles constitutives des
établissements publics
de coopération culturelle
Cet article a pour objet de compléter le livre IV (services publics locaux) de la première partie (dispositions générales) du CGCT par un titre III nouveau, intitulé « établissements publics de coopération culturelle ».
Il paraît en effet important que les dispositions relatives à l'EPCC, qui est destiné à devenir un nouvel outil de la décentralisation culturelle, figurent dans le code général des collectivités territoriales : on rappellera que l'Assemblée nationale avait fait le même choix lorsqu'elle avait adopté, en janvier 1997, une proposition de loi « facilitant la création d'établissements publics locaux » qui procédait de préoccupations voisines de celles qui inspirent la présente proposition de loi.
Le chapitre unique du titre III (nouveau) du CGCT comporterait neuf articles.
• Article L. 1431-1 (nouveau) : définition des EPCC
Cet article définit une nouvelle catégorie d'établissements publics, les établissements publics de coopération culturelle, qui pourront être constitués par des collectivités territoriales ou leurs groupements et par l'Etat pour leur permettre de gérer conjointement un service public culturel « présentant un intérêt pour chacune des personnes morales en cause ».
Cette définition permet de cerner la spécialité du nouvel établissement public, qui comporte deux éléments :
- il constitue une structure de coopération entre l'Etat et les collectivités territoriales ;
- il a vocation à gérer des services publics culturels, qui pourront certes être de nature diverse, mais qui devront présenter la caractéristique commune d'être à la fois « d'intérêt local » et « d'intérêt national », en raison de leur importance et de la qualité de leur contribution à la création ou à la diffusion artistique, à la formation des artistes, à la conservation et à la valorisation du patrimoine. Comme on l'a déjà souligné dans le présent rapport, l'EPCC est un statut conçu pour des « équipements structurants ».
La dernière phrase du premier alinéa du texte proposé précise que ne pourront être érigés en EPCC les services, qui par leur nature ou par la loi, ne peuvent être assurés que par les collectivités territoriales elles-mêmes. Cette restriction, qui d'ailleurs serait appliquée par le juge administratif même si elle ne figurait pas dans le texte 4 ( * ) , vise les services culturels, et en particulier les archives, qui ont fait l'objet, dans le cadre des lois de décentralisation, de transferts de compétences obligatoires aux différents échelons de l'administration territoriale. Ces services ne peuvent dès lors être gérés par un établissement public associant l'Etat et les collectivités locales, ce qui reviendrait à « confondre » les niveaux de compétence que le législateur a entendu distinguer.
Le second alinéa du texte proposé pour l'article L. 1431-1 (nouveau) du CGCT dispose que les EPCC pourront être soit des établissements publics à caractère administratif, soit des établissements publics à caractère industriel et commercial. Ce choix, qui devra être effectué au moment de la création de chaque EPCC, est indispensable pour tenir compte de la variété des entreprises culturelles qui pourront être érigées en EPCC : un EPCC gérant une structure de production et de diffusion (théâtre dramatique, lyrique ou chorégraphique, orchestre) aura vocation à être à caractère industriel et commercial, un établissement d'enseignement supérieur ou un musée seront gérés par un EPCC à caractère administratif.
L'article L. 1431-1 ne précise pas que l'EPCC sera un établissement public local : cette précision semble en effet inutile, le caractère local de l'établissement ressortant clairement de l'ensemble des dispositions de l'article premier de la proposition de loi.
• Article L. 1431-2 (nouveau) : création des EPCC
Votre rapporteur a estimé, et c'est de sa part un choix délibéré, que la création d'un EPCC ne pouvait être imposée par l'État, qui devra en revanche avoir toute latitude pour approuver ou non cette création.
D'autre part, le « consensus » qui est pour votre rapporteur le fondement même de la création d'un EPCC devra aussi trouver à s'exprimer dans la fixation de la composition du conseil d'administration et de la répartition des sièges au sein de ce conseil.
* Les collectivités territoriales ou les groupements intéressés auront donc seuls l'initiative de la création d'un EPCC, qu'ils demanderont par délibérations concordantes de leurs conseils ou de leurs organes délibérants. Bien entendu, le représentant de l'État aura toute latitude pour « suggérer » aux groupements et collectivités concernés de prendre une telle initiative. Il pourra aussi user de ce pouvoir de suggestion pour souligner l'opportunité que toutes les collectivités ayant vocation à participer à un EPCC s'associent à l'initiative de sa création et pour exprimer ainsi un avis informel sur le « périmètre local » souhaitable du futur EPCC. Mais il faut qu'il soit bien clair que la décision de proposer la création d'un EPCC ne pourra émaner que des collectivités territoriales et de leurs groupements.
* Il reviendra en revanche à l'État de prendre la décision de création de l'EPCC. La compétence discrétionnaire dont il disposerait à cet égard n'est évidemment pas seulement justifiée par un souci de cohérence avec les procédures de création des établissements publics territoriaux. Elle procède de la nature même de l'EPCC, organe de coopération entre l'État et les collectivités locales : aucun des « partenaires » de l'entreprise commune que représente l'EPCC ne saurait être contraint d'y participer contre son gré.
Selon que les collectivités et groupements ayant pris l'initiative de demander la création de l'EPCC appartiendront ou non à une même région, l'arrêté décidant de la création de l'EPCC devra émaner du ou des représentants de l'État dans la ou les régions concernées.
* Pour votre commission, la composition du conseil d'administration de l'EPCC et la répartition des sièges devront aussi être déterminées de manière consensuelle, par accord amiable entre l'ensemble des personnes publiques intéressées. Bien entendu, les termes de cet accord devront s'inscrire dans le cadre fixé par le I de l'article L. 1431-4 (nouveau) et par les décrets d'application prévus à l'article L. 1431-9 (nouveau). Mais il ne paraît ni utile ni souhaitable que la loi restreigne en ce domaine la liberté de négociation des parties intéressées au delà de ce qu'impose le respect de la compétence législative en matière de fixation des règles constitutives des catégories d'établissements publics.
• Article L. 1431-3 (nouveau) : organes dirigeants de l'EPCC
Le premier alinéa du texte proposé pour l'article L. 1431-3 (nouveau) dispose, sans prétendre à l'originalité, que les EPCC seront administrés par un conseil d'administration et son président et par un directeur.
Le second alinéa prévoit que les statuts de chaque EPCC pourront prévoir d'instituer, auprès de son directeur, un conseil consultatif d'orientation composé de personnalités qualifiées.
La création, purement facultative, de cette instance ne sera pas nécessaire dans tous les EPCC. Cependant, il a semblé qu'elle pourrait, dans le cas par exemple d'un musée, ou d'une structure de production et de diffusion culturelle, permettre au directeur de disposer d'un organe de concertation et de dialogue avec le -ou « les »- publics de l'établissement, avec des associations, d'autres services culturels ou des établissements d'enseignement, par exemple pour organiser des actions de diffusion culturelle (accueil du public scolaire ou étudiant, participation à des animations, à des manifestations culturelles, à des actions d'éducation artistique) ou pour développer des projets communs avec d'autres institutions culturelles.
• Article L. 1431-4 (nouveau) : conseil d'administration
* Le paragraphe I du texte proposé pour cet article définit les règles générales applicables à la composition du conseil d'administration des EPCC et à la désignation de ses membres.
- Le conseil sera composé, pour la majorité de ses membres, de représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements et de l'Etat. Les représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements seront désignés en leur sein par leurs conseils et organes délibérants : ce seront donc uniquement des élus, et la durée de leur mandat d'administrateur sera liée à celle de leur mandat électif.
Votre rapporteur a tenu à prévoir que le maire de la commune-siège de l'établissement public de coopération culturelle serait membre de droit du conseil d'administration de cet établissement. Même si la gestion d'un établissement culturel a été transférée à un établissement public territorial, cet établissement joue en effet un rôle majeur dans la vie et l'animation de la ville qui en est le siège et il a semblé à votre rapporteur qu'il fallait tenir compte de cette réalité.
Le texte proposé fixe un plafond à la représentation de l'État, qui ne pourra excéder le tiers des sièges réservés aux personnes publiques représentées au conseil d'administration. Ce plafond, respectueux de l'autonomie des collectivités territoriales, paraît raisonnable dans la mesure où il est peu vraisemblable qu'un EPCC associe l'État et une seule collectivité territoriale ou un seul établissement public.
Il pourra naturellement être réduit, aux termes de l'accord amiable prévu au troisième alinéa de l'article L. 1431-2 nouveau, en fonction du nombre de personnes publiques participant à l'EPCC.
- La deuxième catégorie de membres du conseil d'administration sera celle des personnalités qualifiées, qui seront désignées par les personnes publiques représentées dans ce conseil.
- La troisième catégorie sera celle des représentants élus du personnel.
- Enfin, votre commission a prévu que lorsque l'EPCC serait un établissement d'enseignement artistique, ses étudiants éliraient également des représentants au conseil d'administration.
Il reviendra aux statuts des établissements de fixer la durée du mandat des membres du conseil d'administration autres que les représentants des collectivités territoriales : il faudra naturellement que cette durée n'excède pas celle des mandats des élus siégeant au conseil.
Le dernier alinéa du I prévoit que le président d'administration sera élu en son sein. Il n'impose pas, en revanche, qu'il soit choisi parmi une catégorie de ses membres plutôt qu'une autre, étant entendu qu'il ne pourra être désigné contre l'avis unanime des représentants de l'État et des collectivités territoriales, qui disposeront d'une majorité au sein du conseil.
Le texte proposé ne précise pas les pouvoirs du président, non plus que l'article L. 1431-5 nouveau ne précise l'étendue des compétences du directeur.
Cette omission est volontaire. Il paraîtrait en effet souhaitable à votre rapporteur que les décrets d'application du présent texte puissent, comme le décret n° 2001-184 du 23 février 2001 relatif aux régies chargées de l'exploitation d'un service public, répartir les fonctions exécutives entre président du conseil d'administration et directeur en fonction de la nature -administrative ou industrielle et commerciale- de l'établissement.
Le directeur des régies personnalisées chargées de l'exploitation d'un SPIC dispose en effet, sous l'autorité et le contrôle du président du conseil d'administration, de larges compétences pour assurer le fonctionnement de la régie : il prend les mesures nécessaires à l'exécution des décisions du conseil d'administration, dirige les services, recrute et licencie le personnel, prescrit l'exécution des recettes et dépenses de la régie...
Dans les régies chargées de l'exploitation d'un SPA, c'est en revanche le président du conseil d'administration qui exécute les décisions du conseil, nomme les personnels, est l'ordonnateur de la régie.
Une fois n'est pas coutume, la logique administrative rejoindrait ainsi les exigences de la spécificité culturelle, et les directeurs des EPCC de production et de diffusion pourraient bénéficier de l'autonomie de gestion indispensable à leur activité créatrice et à la conduite de leur projet.
* Le paragraphe II du texte proposé par l'article L. 1431-4 nouveau définit les compétences du conseil d'administration de l'EPCC.
Le premier alinéa de ce paragraphe, inspiré des dispositions applicables aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (article L. 711-7 du code de l'éducation), dispose que le conseil sera compétent pour approuver les statuts de l'établissement, par une délibération statutaire prise à une majorité qualifiée, ces statuts devant par ailleurs respecter le cadre fixé par les dispositions législatives et réglementaires applicables à l'EPCC.
Cette procédure a en effet paru à votre commission propre à affirmer l'autonomie de l'EPCC et à mieux associer à l'entreprise commune toutes les composantes de son conseil d'administration.
Elle lui a donc paru préférable à la solution consistant à prévoir que les statuts soient annexés à la décision de création de l'établissement public, même si cette procédure, non plus d'ailleurs que celle proposée, n'interdit pas que les parties intéressées s'entendent avant la création de l'établissement sur les modalités futures de son fonctionnement.
Les deux derniers alinéas du paragraphe II définissent, en des termes assez « classiques », les compétences du conseil d'administration.
• Article L. 1431-5 (nouveau) : directeur de l'EPCC
Pour les raisons évoquées dans le commentaire du texte proposé pour l'article L. 1431-4 (nouveau), le texte proposé par cet article ne précise pas les pouvoirs du directeur.
Il précise en revanche les conditions de sa nomination.
- Le premier alinéa du texte proposé prévoit que le directeur sera nommé par le conseil d'administration (à la majorité des suffrages exprimés, puisqu'aucune règle spéciale de majorité n'est prévue), sur une liste de candidatures établie par les personnes publiques représentées au conseil.
Ce mode de nomination devrait garantir la qualité du candidat retenu tout en dissipant les craintes parfois exprimées à votre rapporteur par certains dirigeants d'entreprises culturelles, qui redoutent que l'institution des EPCC ne crée un lien de subordination préjudiciable à la liberté de création entre les dirigeants de l'établissement et l'une ou l'autre des personnes publiques qui auront participé à sa création.
A la lumière de son expérience personnelle, votre rapporteur estime que cette crainte est largement infondée. Dans les faits, la nomination des dirigeants des services publics culturels faisant l'objet d'un partenariat entre l'Etat et les collectivités locales résulte déjà, le plus souvent, d'un accord entre le ministère de la culture et les collectivités concernées. Ne serait-ce d'ailleurs que parce que la nomination d'un candidat contre la volonté de l'un des partenaires ferait mal augurer de l'avenir tant du « partenariat » que du service public en cause.
Permettre que toutes les collectivités publiques intéressées puissent proposer des candidats, et assurer qu'aucune d'entre elle n'aura à elle seule le moyen d'imposer la nomination du directeur -ou son licenciement- devrait en tout cas être un moyen d' « institutionnaliser » ce consensus et de lui garantir la liberté d'action nécessaire.
- Le second alinéa a quant à lui pour objet de garantir que, par exemple, les fonctions de direction des musées ou des établissements d'enseignement qui seront érigés en EPCC soient respectivement assurées par des conservateurs et par des enseignants.
Les candidats proposés à la nomination du conseil d'administration devront donc pouvoir faire état des qualifications indispensables. Ces dispositions, reprises de la proposition de loi initiale, figuraient également dans les dispositions relatives aux établissements publics à vocation culturelle incluses dans le projet de loi sur les musées déposé en janvier 1993 par le gouvernement de Pierre Bérégovoy.
• Article L. 1431-6 (nouveau) : statut des personnels des EPCC
Cet article définit le statut des personnels des EPCC, avec le double souci de répondre aux exigences spécifiques de ces établissements et de rester dans la logique de notre droit, conciliation que facilitera notamment l'option possible, selon la nature du service géré par l'EPCC, entre la formule de l'établissement à caractère administratif et celle de l'établissement à caractère industriel et commercial.
* Le paragraphe I du texte proposé définit le statut des personnels des EPCC à caractère administratif , -institutions patrimoniales ou établissements d'enseignement- qui seront soumis, selon les dispositions du droit commun, aux dispositions applicables à la fonction publique territoriale. C'est d'ailleurs généralement déjà le cas, les services culturels en cause étant, au moins pour ceux qui seraient susceptibles de devenir des EPCC, gérés dans un cadre de droit public. Selon les chiffres cités par le rapport Chiffert, sur 1 074 musées classés ou contrôlés, 865 sont gérés directement par des collectivités territoriales, des syndicats mixtes ou des syndicats de commune.
Dans le domaine des établissements d'enseignement supérieur -ou qui devraient être considérés comme tels- la situation, toujours selon le rapport Chiffert, est plus contrastée. Et un certain nombre d'établissements, organisés sous forme associative, pourraient relever des dispositions transitoires prévues à l'article 2 de la proposition de loi.
En revanche, les conservatoires nationaux de région (CNR) et les écoles nationales de musique, de danse et d'art dramatique (ENMD), sont tous gérés en régie directe par des communes ou, beaucoup plus rarement, par des syndicats.
Cependant, votre commission est bien consciente du fait que les cadres d'emplois de la fonction publique territoriale ne répondent pas à tous les besoins spécifiques des services publics culturels « administratifs ».
C'est particulièrement le cas des musées, dont la contribution à la connaissance du patrimoine, à l'éducation artistique, à l'égal accès à la culture, dépend de plus en plus de leur capacité à « aller vers le public » en développant des politiques de communication, d'animation culturelle, d'accueil du public, voire des activités commerciales (vente de reproductions, de catalogues, de « produits dérivés »). Ces politiques nécessitent le recrutement de personnels spécifiques et de qualité, lesquels ne seront sans doute guère susceptibles d'être attirés et encore moins retenus par les conditions d'emploi qui peuvent leur être offertes dans le cadre de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984.
Le même problème s'était posé lorsque le ministère de l'éducation nationale et de la recherche avait souhaité, en 1998, favoriser le développement, dans les universités et les établissements de recherche, de services de valorisation de la recherche spécialisés dans la gestion d'activités industrielles et commerciales. Afin de permettre le recrutement de personnels disposant des compétences nécessaires, la loi du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche a permis à ces établissements publics de recruter des personnels contractuels sur des contrats à durée indéterminée.
Votre commission vous propose donc d'ouvrir la même faculté aux EPCC à caractère administratif.
* Le paragraphe II du texte proposé prévoit, conformément au droit commun, que les personnels des EPCC à caractère industriel et commercial , c'est-à-dire notamment les entreprises de spectacle vivant, seront soumis au code du travail, à l'exclusion, comme il est de règle, du directeur et de l'agent comptable. Ces établissements n'auront donc aucune difficulté pour recruter les personnels techniques spécialisés dont ils ont besoin, ni pour offrir aux artistes des conditions de rémunération décentes.
* Enfin, le paragraphe III permet aux EPCC de bénéficier du détachement ou de la mise à disposition de fonctionnaires d'Etat. Les EPCC étant des établissements culturels locaux, un texte est en effet nécessaire pour leur donner cette possibilité. Ils pourront en revanche bénéficier de la mise à disposition ou du détachement de fonctionnaires territoriaux en application de la loi du 26 janvier 1984.
• Article L. 1431-7 (nouveau) : contrôle de légalité et contrôle financier des EPCC
Cet article définit les modalités du contrôle de légalité et du contrôle financier applicables aux EPCC, en s'inspirant de celles applicables aux syndicats mixtes. Cette référence a paru à votre rapporteur la plus appropriée, les syndicats mixtes étant des établissements publics pouvant associer une grande variété de collectivités et de personnes publiques.
• Article L. 1431-8 (nouveau) : ressources des EPCC
Cet article nouveau définit les catégories de ressources dont pourront bénéficier les EPCC, dont l'énumération fait partie des règles constitutives des catégories d'établissements publics qui doivent figurer dans la loi.
Ces ressources pourront comprendre, à côté de subventions publiques et de concours privés, notamment dans le cadre du mécénat, toutes celles que l'établissement retirera de son activité et de l'exploitation de son patrimoine.
• Article L. 1431-9 (nouveau) : décrets d'application
Cet article prévoit que les conditions d'application du dispositif législatif relatif aux EPCC résulteront de décrets en Conseil d'État. Il paraît en effet indispensable, comme cela a été fait pour les régies personnalisées et pour les mêmes raisons- la grande variété des « entreprises culturelles » qui pourront adopter le statut d'EPCC -que le pouvoir réglementaire soit habilité à définir par décret en Conseil d'État le cadre de l'organisation administrative et financière des EPCC.
Article 2
(article L.
1412-3 (nouveau) du code général
des
collectivités territoriales)
Constitution d'établissements
publics de coopération culturelle par les collectivités
territoriales ou leurs groupements
Cet article, qui tend à insérer un article L. 1412-3 nouveau dans le code général des collectivités territoriales, a pour objet d'étendre aux collectivités territoriales et à leurs groupements qui le souhaiteraient la possibilité de constituer des établissements publics de coopération culturelle pour la gestion de services publics culturels relevant de leur compétence.
S'insérant à la suite des articles issus de la loi intercommunalité du 12 juillet 1999 relatifs aux régies non personnalisées de SPIC et aux régies personnalisées de SPA, il permettra de compléter, dans le domaine culturel, la « gamme » des outils de gestion dont peuvent disposer les collectivités territoriales.
Article 3
Dispositions
transitoires applicables aux personnels
des EPCC à caractère
administratif
Cet article prévoit l'hypothèse du transfert à un EPCC à caractère administratif de la gestion d'un service public culturel auparavant assuré par une personne morale de droit privé, association ou société (il s'agit généralement, dans ce dernier cas, d'une SARL).
C'est dans cette situation, en effet, que peuvent se poser des problèmes sérieux en termes de statut des personnels.
Comme on l'a déjà indiqué, elle ne devrait se présenter que dans un nombre assez restreint de cas, essentiellement ceux de certains établissements d'enseignement supérieur artistique actuellement organisés sous forme d'association et dont l'importance justifierait qu'ils soient transformés en EPCC : on peut penser à cet égard aux centres de formation des enseignants de la danse et de la musique (CEFEDEM), à certains établissements d'enseignement de la danse (centre national de danse contemporaine d'Angers, école Roland Petit à Marseille) à l'enseignement des arts du cirque, à certaines écoles municipales d'art plastique qui assurent, en fait, des enseignements supérieurs.
Ce problème a déjà été abordé, à propos du transfert à une personne publique d'une mission de service public précédemment assurée par une association, par la loi du 12 juillet 1999. Malheureusement, la solution prévue par l'article 63 de cette loi n'est pas satisfaisante. En effet, si les personnels concernés peuvent continuer à bénéficier des stipulations de leurs contrats antérieurs, sont néanmoins applicables à ces contrats les conditions de durée prévues par l'article 3 de la loi relative à la fonction publique territoriale. Ce qui signifie que leur contrat de travail devient un contrat à durée déterminée d'une durée maximale de trois ans, et qui ne peut être renouvelé que par reconduction expresse.
Votre commission estime pour sa part qu'il est indispensable de pouvoir garantir aux salariés bénéficiant de CDI dans les organismes privés transformés en EPCC le maintien de leurs conditions d'emploi. Ne serait-ce d'ailleurs que parce que l'on risquerait, sinon, d'assister à une hémorragie des personnels qui auront assuré, souvent dans des conditions très difficiles, la réussite de ces organismes.
Elle souligne, par ailleurs, que cette mesure n'aura qu'une portée limitée. D'une part, elle est de nature uniquement transitoire -elle ne s'appliquera pas, en effet, aux personnels qui seront recrutés après la création de l'EPCC- et, d'autre part, elle ne trouvera à s'appliquer que pour un nombre restreint d'organismes.
*
* *
Au bénéfice de ces observations, votre commission demande au Sénat d'adopter la présente proposition de loi dans le texte résultant de ses conclusions, et qui figure ci-après .
* 4 Cf. arrêt de la Cour administrative d'appel de Marseille du 21 janvier 1999 (département des Pyrénées orientales) qui a jugé illégale la création par plusieurs départements d'une association destinée à participer à l'organisation de la gestion informatisée de leurs services d'archives.