B. LE BILAN DE L'APA : LE VICE ET LA VERTU
1. Un succès indéniable
Au moment du dépôt du projet de loi relatif à l'allocation personnalisée d'autonomie, le Gouvernement disposait d'une étude réalisée par la DREES 3 ( * ) , qui brossait un tableau détaillé de la situation des personnes âgées dépendantes.
D'après cette enquête, entre 800.000 et 960.000 personnes âgées se situeraient dans les GIR 1, 2, 3 ou 4. Cette estimation n'était toutefois qu'une reconstruction, partant des situations de handicap recensées par l'enquête HID et tentant de les traduire en équivalent GIR.
La méthode retenue permettait d'évaluer le nombre de personnes éligibles à la PSD à environ 530.000 personnes. Le nombre de personnes estimées en équivalent GIR 4 s'élevait, d'après ces prévisions, à 260.000 et en équivalent GIR 5 à 390.000.
Pour autant, cette méthode retenue révélait une grande fragilité liée à la volatilité de l'outil AGGIR 4 ( * ) . Aussi les auteurs de l'enquête avaient-ils procédé avec une grande prudence, en précisant que l'évaluation de 260.000 personnes se situant en GIR 4 pourrait être majorée :
- de 72.000 personnes supplémentaires en considérant que, pour une seule des activités prises en compte dans la définition de la dépendance, « faire sans aide » mais « avec une grande difficulté » retraçait une incapacité ;
- de 85.000 personnes supplémentaires en considérant différemment non plus une, mais deux variables ;
Au moment du dépôt du projet de loi, l'aléa rencontré par la définition de la cible essentielle 5 ( * ) s'élevait à 20 % du total.
Le Gouvernement a alors choisi de retenir les hypothèses les plus basses de l'enquête de la DREES. L'étude d'impact réalisée en vue de l'adoption de ce projet de loi et communiquée au Parlement retraçait ce choix imprudent : « le nouveau dispositif doit permettre d'apporter une réponse adéquate, quel que soit le niveau de leurs ressources, à toutes les personnes âgées en perte d'autonomie, dont le nombre est estimé à près de 800.000 à partir de l'enquête handicap-incapacité-dépendance (HID) de 1999/2000. Par conséquent, il élargit le champ de la nouvelle allocation aux personnes relevant du groupe iso-ressources (GIR) 4, soit 260.000 personnes supplémentaires ».
Cette même étude d'impact prévoyait, en outre, une montée en charge extrêmement lente du dispositif. « En 2002 et 2003, les deux premières années de mise en application de l'APA, le coût total est estimé entre 15 milliards de francs (2,29 milliards d'euros) et 17 milliards de francs (2,59 milliards d'euros) pour respectivement 500.000 et 550.000 bénéficiaires » , soit un nombre de bénéficiaires, deux ans et demi après l'adoption de la loi, équivalent à 65 % de la cible officielle (800.000 personnes) et un peu plus de 50 % de la cible potentielle (960.000 personnes).
Pour autant, quatre facteurs mettaient en évidence que la montée en charge serait rapide:
- l'allocation n'est pas sous condition de ressources ;
- elle est généreuse ;
- le mécanisme, réputé dissuasif, du recours sur succession est supprimé ;
- en outre, le Gouvernement s'était engagé sur l'édiction rapide des décrets d'application de ce texte. Il a d'ailleurs tenu parole puisque l'essentiel des dispositions de la loi du 20 juillet 2001 devenait applicable par les décrets n° 2001-1084 et 2001-1085 du 20 novembre 2001. Les départements ont d'ailleurs dû faire preuve d'une diligence particulière du fait des délais très courts existant entre la parution de ces décrets et la mise en oeuvre de l'allocation au 1 er janvier 2002.
Sous cet aspect là, l'allocation personnalisée d'autonomie est un véritable succès pour deux raisons :
- le nombre de bénéficiaires dépasse très largement les évaluations initiales. Dans ses dernières prévisions en date de janvier 2003, l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS) prévoit, au 31 décembre 2002 et 2003, un nombre de bénéficiaires s'élevant respectivement à 650.000 et 785.000. Mais dès 2002, ce sont 770.000 personnes qui auront reçu l'allocation... ;
- le montant mensuel moyen de l'aide apportée à domicile s'élève à 475 euros tous GIR confondus, et à respectivement 750, 663 et 513 euros pour les GIR 1, 2 et 3. A titre de comparaison, le montant moyen attribué au titre de la PSD était de 533 euros...mais elle ne concernait pas les GIR 4 et ne s'adressait pas à tous sans distinction de revenus. Ce constat ne doit pas surprendre, l'objet de l'APA étant bien d'élargir et de rendre plus généreuse l'aide précédemment fournie par la PSD.
Pour autant, l'APA n'a manifestement pas accru le bien-être de tous les anciens bénéficiaires de la PSD... car si, dans certains départements, le montant moyen de PSD s'élevait à 6.414 francs, soit 977 euros, l'APA a pu se traduire, pour les personnes les plus modestes et les plus dépendantes de ces départements, par une dégradation de leur situation.
2. Un succès à crédit
« Ne regarde pas à la blancheur du turban , peut-être le savon était pris à crédit » affirme un proverbe turc. Pour la plupart des bénéficiaires de l'APA, y compris les signataires du livre noir et du livre blanc, les vertus de la prestation nouvelle l'emportent sur l'absence d'un financement pérenne, seule véritable difficulté que nul n'est en mesure de résoudre depuis 1995.
Le précédent gouvernement s'était affranchi de la contrainte financière, fondant ainsi l'APA sur un vice essentiel. Il avait même, de manière un peu légère, évoqué l'éventualité d'un ajustement financier le moment venu.
Ainsi, l'étude d'impact affirmait que « les dépenses d'APA en vitesse de croisière devraient s'établir autour de 23 milliards de francs (3,51 milliards d'euros) . Un bilan financier est prévu en 2003 pour étudier la nécessité d'un éventuel ajustement des modalités de financement ». Ce rendez-vous était d'autant plus indispensable que le plan initial ne prévoyait, tous moyens confondus, que 16,5 milliards de francs (2,52 milliards d'euros).
Plan de financement initial de l'APA
(en millions d'euros )
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Effort départemental |
1.680 |
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dont reconduction des moyens existants |
840 |
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dont reconstitution de l'effort à son niveau de 1996 |
210 |
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dont redéploiement des économies au titre de l'hébergement avec la mise en oeuvre de la réforme de la tarification |
210 |
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augmentation de la contribution des départements |
380 |
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Effort de la sécurité sociale |
840 |
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dont 0,1 point de CSG prélevé au Fonds de solidarité vieillesse |
760 |
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dont contribution des régimes de base d'assurance vieillesse |
80 |
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TOTAL |
2.520 |
Concernant le plan de financement initial, votre rapporteur formulera trois observations.
La notion de reconstitution de l'effort départemental à son niveau de 1996 est tout à fait contestable. Elle tend en premier à accréditer la thèse que la mise en place de la PSD avait pour office de permettre aux départements de réaliser des économies.
Le Gouvernement d'alors avait calculé les sommes globales versées par les départements au titre de l'aide ménagère et de l'ACTP, cette dernière ayant cédé la place à la PSD. Celles-ci s'élevaient, apparemment, à 6,9 milliards de francs en 1996. Aussi, estimant cette économie globale non fondée, il avait réintégré la différence entre cet effort et celui fourni au titre de la PSD dans une sorte de « volant financier disponible » par les départements.
Cette reconstitution ne tenait bien évidemment pas compte de trois considérations. La première est que la situation des finances départementales, et notamment leurs charges, avait pu considérablement évoluer entre ces deux dates. La seconde est que, dans bien des cas, l'effectivité de l'aide apportée par l'ACTP était inexistante, ce qui aboutissait in fine à détourner des deniers publics de leur vocation. La dernière est que de nombreux départements avaient pleinement joué le jeu de la PSD et que, pour eux, cette dernière s'était traduite par une augmentation de leur effort et non une diminution de leurs charges.
La notion d'économie liée à la réforme de la tarification était techniquement erronée.
Arguant de l'identification et de la disparition des charges liées à la dépendance figurant dans le forfait hébergement, le Gouvernement avait alors intégré dans un « redéploiement » les sommes représentatives de ces charges dans le volant financier des départements, au motif qu'en ne figurant plus dans les dépenses d'hébergement, ceux-ci réaliseraient des économies d'aide sociale.
Erreur grossière ou filouterie ? Les dépenses liées à l'hébergement sont prises en charge par le patient et, à défaut, de manière subsidiaire et partielle, par l'aide sociale (dans moins d'un cas sur quatre).
Ces « charges indues » seront donc transférées du forfait hébergement vers le forfait APA. Or, le conseil général, s'il ne finance le forfait hébergement que dans un cas sur quatre -tout en pouvant récupérer sur la succession- doit prendre en charge tout ou partie du forfait dépendance de la plupart des personnes au titre de l'APA -sans pouvoir récupérer sur la succession. L'économie générée n'aura d'ailleurs pas profité aux bénéficiaires du fait de l'augmentation des tarifs liés à l'application des trente-cinq heures à l'hôpital.
Le plan de financement n'était valide que pour la période transitoire de montée en charge, puisque 16,5 milliards de francs (2,52 milliards d'euros) correspondaient à une dépense d'APA au bénéfice d'entre 500.000 et 600.000 bénéficiaires. Même si ce rythme de montée en charge s'était vérifié, il aurait fallu nécessairement déterminer dès 2004 un nouveau plan de financement pérenne pour la prestation, et non pas « le cas échéant » comme l'indique explicitement l'étude d'impact.
Il existe, en réalité, deux méthodes pour établir des prévisions : la première consiste à partir de données objectives pour prédire l'avenir et la seconde à mettre en avant le résultat attendu pour en déduire, ensuite, les variables qui le vérifient.
Discours bien plus qu'exigence, le plan de financement de l'APA sacrifiait bien davantage, dans une période préélectorale, au principe de plaisir qu'au principe de réalité. Ce faisant, les principes posés en droit positif se traduisaient par des conséquences tout à fait dommageables pour la sécurité sociale et les collectivités départementales.
La combinaison des articles L. 232.12 et L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles précise les conditions de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie. Le premier de ces articles précise que l'APA « est gérée et servie » par le département. Le second prévoit les modalités d'intervention d'un fonds ad hoc , le fonds de financement de l'APA (FFAPA), géré par le fonds de solidarité vieillesse (FSV).
Les recettes de ce fonds ad hoc sont alimentées par l'affectation de 0,1 point de CSG qui bénéficiait jusque-là au FSV et qui lui fait aujourd'hui cruellement défaut.
Votre commission s'était vigoureusement élevée contre ce détournement qui s'ajoutait aux nombreux autres prélèvements opérés pour financer la coûteuse politique des 35 heures. Le précédent gouvernement avait à chaque fois assuré -ce que contredisait, chiffres à l'appui, notre collègue Alain Vasselle- que les marges de manoeuvre du FSV permettaient une énième ponction.
Aujourd'hui, le FSV est comptablement dans une situation d'insolvabilité. Cet organisme, créé pour concourir au financement des régimes de base d'assurance vieillesse, est dans l'obligation de négocier avec ces mêmes organismes des conventions de trésorerie lui permettant d'affronter ses échéances. Il est, en outre, contraint de se défausser sur d'autres branches de la sécurité sociale de ses missions les plus essentielles -ainsi à la CNAF le financement des majorations de pension pour enfants.
En décembre dernier, le conseil d'administration du FSV a adopté un budget 2003 faisant état, à la fin de cet exercice, d'un déficit cumulé de 500 millions d'euros.
Les régimes de retraite de la sécurité sociale ont dû également mettre la « main à la poche », la loi relative à l'APA les ayant contraints à reverser au fonds de financement de l'APA une partie des sommes consacrées précédemment aux personnes relevant du GIR 4 et bénéficiant d'une aide ménagère.
La situation des départements est encore plus délicate.
Ces derniers sont les véritables financeurs de l'APA. Compétence obligatoire, cette prestation est servie « à guichet ouvert ». Si la participation de la sécurité sociale est cantonnée à un pourcentage de CSG et une fraction du budget d'aide ménagère, les budgets des départements assument seuls les fluctuations de la dépense APA, dont ils sont la seule variable d'ajustement.
Lorsque cette dépense est largement supérieure aux prévisions, ne s'offrent à eux que deux options : la diminution des dépenses -et notamment les interventions facultatives, particulièrement en faveur des associations- ou la hausse des recettes, soit la fiscalité.
Dès 2003, l'impact financier sur les budgets départementaux de la montée en charge de l'APA sera important. D'après les prévisions réalisées par l'Observatoire de l'action sociale décentralisée (ODAS), alors que l'APA représente un coût de 1,5 milliard d'euros pour les conseils généraux en 2002 -soit, peu ou prou, le coût estimé par l'étude d'impact- la dépense pourrait s'élever dès 2003 à 3,7 milliards d'euros, coût brut qui est minoré par 320 millions d'économies sur d'anciennes prestations.
La part prise en charge par la sécurité sociale devant s'élever en prévision à 950 millions d'euros, le surcoût pour les départements représenterait en 2003 environ 950 millions d'euros.
La pression supportée au titre de la dépendance des personnes âgées n'est pas homogène d'un département à l'autre. Elle dépend du nombre de personnes âgées dépendantes domiciliées dans le département et du potentiel fiscal de ce dernier.
A titre d'exemple, en neutralisant l'effet redistributif induit par le versement de la dotation du FFAPA, le ratio dépenses d'APA sur potentiel fiscal fait état de situations extrêmes entre le département des Hauts-de-Seine pour lequel la charge de l'APA représente environ 4 % du potentiel fiscal et celui de la Creuse pour lequel cette charge en représente 100 %.
Si certains départements peuvent assumer cette dépense plus ou moins facilement, pour un grand nombre, elle représente une véritable asphyxie.
Au total, la nouvelle prestation, dont la générosité n'est pas contestable, n'a jamais reçu ne serait-ce qu'une esquisse de financement viable :
- de l'aveu même de ses promoteurs, son financement n'était pas couvert « en vitesse de croisière », c'est-à-dire à compter de 2004 ;
- l'évaluation de son coût lors de la montée en charge (2002-2003) a été lourdement sous-évaluée ;
- le seul et donc très partiel financement apporté sous la forme de 0,1 point de CSG n'a consisté -selon la technique du sapeur Camembert fort usitée lors de la précédente législature- qu'à creuser un trou pour en boucher un autre. Ce dixième de point de CSG fait aujourd'hui défaut au FSV dont la situation financière est considérablement dégradée et alors même que ses excédents, désormais chimériques, devaient constituer l'une des principales ressources du fonds de réserve des retraites.
En réalité, l'APA se révèle aujourd'hui ce qu'elle a été dès l'origine : une véritable fuite en avant dont les départements devaient inéluctablement faire les frais et, de surcroît, parfaitement contradictoire avec la préoccupation exprimée simultanément de garantir l'avenir de nos régimes de retraite par la constitution d'un fonds de réserve.
* 3 DREES, Etudes et résultats, n° 94, décembre 2000 - Le nombre de personnes âgées dépendantes d'après l'enquête handicap-incapacité-dépendance.
* 4 Cf. ci-dessous.
* 5 L'évaluation de la population des GIR 4 est essentielle car cette population n'était pas éligible à la PSD. Toute projection financière sérieuse impliquait une évaluation rigoureuse du nombre de personnes à qui l'aide publique pouvait être élargie.