CONCLUSION
Le budget du logement pour 2004 affiche une réduction sensible des crédits qui pourrait laisser à penser que l'investissement a été délaissé .
Or, il faut observer que cette réduction de crédits tient en grande partie, pour le logement social , d'une part à l'impact de la réduction du taux du livret A et d'autre part à la montée en charge de nouveaux opérateurs de la politique du logement (association foncière et ANRU) alimentés par des contribution financières externes au budget de l'Etat (cotisation sur les HLM, 1 % logement etc).
Concernant le logement privé , la montée en charge des aides fiscales, qu'il s'agisse de la TVA à taux réduit pour la rénovation des logements ou du nouveau dispositif en faveur du logement locatif privé (« dispositif Robien ») explique sans aucun doute la contraction des aides budgétaires en faveur de l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat . Pour 2004, la situation sera cependant stabilisée, après une gestion 2003 particulièrement difficile.
S'agissant de l'évolution des crédits en faveur du prêt à taux zéro , qui a montré son utilité pendant les périodes de faible conjoncture, pour « doper » l'accession à la propriété, l'orientation est plus préoccupante. Le maintien d'une aide à l'accession à la propriété semble essentiel dans une période de relatif ralentissement de l'activité immobilière.
Enfin, les crédits des aides personnelles pour 2004 connaissent une modération certaine, mais l'absence d'indication sur les économies à réaliser, le moindre dynamisme des cotisations employeurs peuvent laisser craindre un « sous-calibrage » qu'il faudra compenser en cours d'année.
MODIFICATIONS DE CRÉDITS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Majorations de crédits à titre non reconductible
- 5.400 euros sur le chapitre 44-30/20 (interventions en faveur du logement, de l'habitat et de l'urbanisme - actions de concertation, de formation et d'animation) ;
- 50.000 euros en AP et CP sur le chapitre 57-30/10 (études en matière de construction, de logement, d'habitat et d'urbanisme - études centrales et locales) ;
- 10.000 euros en AP et CP sur le chapitre 65-48/10 (construction et amélioration de l'habitat - opérations locatives sociales et renouvellement urbain hors politique de la ville).
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 21 octobre 2003 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a examiné les crédits de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer : II. Urbanisme et logement, sur le rapport de M. Paul Girod, rapporteur spécial.
En introduction, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a expliqué que pour 2004, le budget de l'urbanisme et du logement serait de 6,7 milliards d'euros en moyens de paiement, soit une diminution de près de 9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003, cette baisse s'expliquant pour l'essentiel par une forte réduction des crédits d'investissement.
Puis il a présenté ses principales observations.
Il a tout d'abord expliqué que le projet de loi de finances pour 2004 faisait apparaître pour le budget du logement d'importantes diminutions de crédits, jusqu'à 25 % pour les dépenses en capital, en crédits de paiement, mais il a tenu à souligner combien la comparaison traditionnelle de loi de finances initiale à loi de finances initiale avait peu de sens. Ainsi, il a rappelé que les huit premiers mois de l'exécution du budget 2003 montraient de nombreux mouvements de crédits sous forme de reports, d'annulations ou de gels, les crédits disponibles pour les investissements s'étant révélés sensiblement inférieurs en réalité aux crédits votés en 2003.
En deuxième observation, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a abordé la question des aides personnelles au logement. Il a rappelé que depuis 1997, le nombre de bénéficiaires de ces aides s'était stabilisé et que le versement des employeurs, qui finançaient à hauteur de 60 % les aides personnelles au logement, avait fortement progressé. L'Etat avait ainsi pu financer la réforme des aides personnelles qui avait consisté en la mise en place d'une aide identique jusqu'au niveau de revenu correspondant au revenu minimum d'insertion (RMI).
Il a rappelé que dans la dernière loi de finances, des mesures d'économies sur les barèmes avaient été annoncées. Une de ces mesures consistait à créer des planchers spécifiques pour les couples d'étudiants, afin d'harmoniser leur situation avec celle des colocataires. Les décrets d'application avaient été publiés en juin et juillet 2003. Le gouvernement avait cependant suspendu cette mesure en septembre 2003 dans l'attente des conclusions d'un rapport demandé à M. Jean-Paul Anciaux, député, sur le logement et les aides aux étudiants.
Il a ajouté que, pour 2004, le gouvernement annonçait de nouvelles mesures d'économie, pour un gain budgétaire de 185 millions d'euros, mais qu'il n'avait pu en obtenir le détail, dans la mesure où les arbitrages n'étaient pas encore rendus.
Enfin, il a souhaité que se mettent rapidement en place deux réformes : la simplification du circuit de financement et la prise en compte des fichiers fiscaux pour le calcul des aides personnelles. S'agissant du premier point, il s'est réjoui de l'annonce prochaine de la fusion des deux fonds qui géraient les aides personnelles (fonds national d'aide au logement et fonds national de l'habitation). S'agissant du second point, il a souhaité que cette réforme qui visait à la simplification administrative par la suppression de cinq millions de déclarations puisse s'appliquer au 1 er janvier 2005.
Puis M. Paul Girod, rapporteur spécial, a commenté l'évolution des crédits en faveur du logement locatif social.
Il a rappelé que le ministère annonçait que, malgré sa diminution, la dotation en faveur de l'investissement locatif social pour 2004 devrait permettre la réalisation de 80.000 logements.
Il a donné plusieurs explications à cet apparent paradoxe.
Il a relevé, tout d'abord, que l'objectif de 80.000 logements ne recouvrait pas les seuls logements financés grâce au budget de l'Etat. Ils comprenaient non seulement les traditionnels logements subventionnés par des « prêts locatifs à usage social » (PLUS) et des « prêts locatifs aidés d'intégration » (PLA-I) mais aussi des logements aidés par des prêts locatifs sociaux (PLS) qui ne bénéficiaient pas de subvention directe, mais d'aides fiscales, comme l'application de la TVA à taux réduit, ou l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties. Il a ajouté que l'objectif de 80.000 nouveaux logements sociaux comprenait également les logements financés par la nouvelle agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et les logements intermédiaires de l'association foncière du 1 % logement.
M. Paul Girod, rapporteur spécial, a ensuite précisé que la deuxième explication de la baisse des crédits en matière de construction sociale, malgré les objectifs ambitieux, était la baisse du taux du livret A.
Il a, en effet, rappelé que la subvention de l'Etat représentait en moyenne entre 7 % et 14 % des plans de financement, alors que les prêts sur fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations en représentaient respectivement 67,3 % et 31,8 %. Ainsi, il a souligné que les seules évolutions du budget de l'Etat ne permettaient pas de mesurer l'ampleur des aides publiques à la construction sociale, les avantages de taux étant supérieurs aux aides budgétaires. Il a ajouté que les subventions budgétaires moyennes devraient diminuer en 2004, pour atteindre environ 3.000 euros. Cette diminution serait cependant intégralement compensée, selon le ministère chargé du logement, par l'effet de la baisse du livret A.
Enfin, rappelant la crainte des organismes de logements sociaux qu'une évolution à la hausse du taux du livret A dans les années à venir ne réduise l'avantage obtenu cette année, il a estimé que les objectifs de construction sociale ne pourraient être atteints en 2004 qu'à la condition d'une mobilisation de tous les acteurs et d'une mise en place rapide du programme de rénovation urbaine.
S'agissant des opérations de rénovation, compte tenu de la généralisation de la TVA à taux réduit sur l'ensemble des travaux d'amélioration du parc HLM et des moyens budgétaires consacrés à la prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale dite « PALULOS », il a indiqué que le ministère chargé du logement estimait que les organismes disposaient de moyens suffisants pour entretenir leur parc.
Il a rappelé que l'an dernier avait été annoncée la distribution de 100.000 PALULOS. Il a estimé peu probable que cet objectif soit atteint, même s'il était reconduit pour 2004, 60.000 rénovations devant se situer en zone urbaine sensible.
Enfin, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a rappelé qu'il avait proposé en 2003 d'améliorer la réflexion en matière d'accession sociale à la propriété, en relevant que le nombre de ventes de logements HLM au niveau national était excessivement réduit.
Il s'est félicité du fait que pour 2004, le ministère chargé du logement mettait en place un nouveau prêt, le prêt social location accession (PSLA) qui devrait permettre à 5.000 ménages d'accéder à la propriété après une phase locative de l'ordre de quatre ans.
Ensuite, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a précisé les enjeux du programme national de rénovation urbaine défini par la loi du 1 er août 2003 dans les zones urbaines sensibles.
Il a rappelé que son collègue Eric Doligé avait mis en valeur les objectifs ambitieux assignés à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) avec un programme moyen de 40.000 constructions, démolitions et réhabilitations par an sur la période 2004-2008. Il s'est réjoui que les objectifs associés au présent projet de loi de finances soient inférieurs à cette moyenne théorique : l'ANRU devrait démolir 20.000 logements en 2004 dans les ZUS et un nombre équivalent serait produit.
Puis M. Paul Girod, rapporteur spécial, a évoqué l'aide à la pierre dans le logement privé, avec les crédits disponibles pour le prêt à taux zéro et pour l'agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH).
Il a rappelé que depuis 1997, de nombreuses mesures avaient été prises pour limiter le coût du prêt à taux zéro, leur nombre s'étant ainsi fortement réduit, passant de 123.000 prêts émis en 1997 à 102.000 en 2002, et les deux premiers trimestres de 2003 montrant une tendance à la baisse assez marquée, de l'ordre de 7 %.
Il a expliqué que de nouvelles économies étaient prévues sur le prêt à taux zéro en 2004. Tout d'abord, en positif, le gouvernement avait décidé l'allongement de la durée du différé de remboursement pour les ménages disposant des revenus les plus bas, cette disposition étant en partie compensée par le raccourcissement de la durée concernant les ménages ayant les plus hauts revenus du barème. Ensuite, en négatif, le gouvernement procédait à la modification des règles de prise en compte des ressources. Jusqu'à présent, il était tenu compte des revenus perçus les deux années précédant la demande du prêt : il avait été décidé de prendre, désormais, comme référence les revenus de l'année n-1.
Il a expliqué que cette mesure visait plus particulièrement les personnes entrant dans la vie active, qui étaient non imposables ou faiblement imposables deux ans auparavant. Il s'agissait donc d'éliminer une forme « d'effet d'aubaine », même si cet effet avait l'avantage de donner une incitation à de jeunes ménages à accéder à la propriété rapidement.
Il a en effet noté que ce « recalibrage » du prêt à taux zéro était particulièrement fort, puisque les dotations chuteraient d'environ un tiers en 2004. Il a estimé qu'il ne pourrait pas ne pas avoir d'effet sur le nombre total de prêts distribués et sur l'accession sociale à la propriété, dont un rapport de l'inspection générale des Finances et du Conseil général des ponts et chaussées avait pourtant démontré l'intérêt.
Concernant l'ANAH, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a rappelé que depuis la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, son intervention avait été étendue au financement des travaux réalisés par les propriétaires-occupants.
Il a ajouté que les parlementaires avaient été, à plusieurs reprises, amenés à proposer d'abonder la ligne budgétaire. Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2003, l'Assemblée nationale avait obtenu du gouvernement un amendement pour revaloriser de 30 millions d'euros le budget de l'agence.
Cependant, il a fait valoir qu'en exécution, compte tenu des annulations et des gels de crédits, la dotation avait encore été réduite, ce qui effaçait les hausses votées en loi de finances initiale. Il a estimé que dans ces conditions, la dotation affectée à l'ANAH pour 2004 tenait plutôt de la sincérité budgétaire que de la réduction réelle de moyens.
Il a précisé que la contrainte de moyens à laquelle était soumise l'ANAH réduisait ses capacités réelles d'intervention, comme en témoignait la baisse constante de logements subventionnés par l'agence. Il a relevé que la gestion budgétaire de l'année 2003 avait été particulièrement heurtée, avec une distorsion croissante entre le nombre de dossiers éligibles à des subventions et les crédits réellement disponibles. Une modification de la réglementation concernant les travaux éligibles aux subventions de l'ANAH est en cours et devrait permettre en 2004 de diminuer cette distorsion entre les demandes et les moyens.
Il a souligné que le choix était clairement fait de réduire le périmètre d'intervention de l'agence , ceci s'expliquant sans doute par les suites du rapport de la Cour des comptes qui avait mis en cause l'efficacité de la politique menée par cet établissement public, mais aussi par la prise en compte, avec retard, de l'impact de la réduction du taux de TVA pour les travaux dans les logements d'habitation, dont le coût était significatif pour l'Etat.
En dernière observation, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a abordé deux voies de réforme de la politique du logement : la décentralisation et l'application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
Il a rappelé que la politique du logement social et celle du logement pour les étudiants seraient réorganisées par le projet de loi relatif aux responsabilités locales. En outre, la politique du logement social ferait l'objet d'une délégation de compétences aux structures intercommunales d'agglomération pour la gestion des aides à la pierre, alors que les départements se verraient confier la pleine responsabilité de tous les fonds de solidarité logement (FSL) ainsi que celle du logement des étudiants.
S'agissant de la mise en oeuvre de la LOLF, il a rappelé que le ministère avait décidé d'expérimenter, en 2003, la fongibilité des crédits du chapitre 65-48 affectés au logement locatif social, trois régions étant choisies comme terrains d'expérimentation - Rhône-Alpes, Pays de la Loire et Nord-Pas-de-Calais. En 2004, cette expérimentation serait généralisée à l'ensemble du territoire.
En conclusion, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a indiqué que le budget du logement pour 2004 affichait une réduction sensible des crédits qui pouvait laisser à penser que l'investissement avait été délaissé. Cependant, il a observé que cette réduction de crédits s'expliquait en grande partie, pour le logement social, d'un côté, par l'impact de la réduction du taux du livret A et de l'autre, par la montée en charge de nouveaux opérateurs de la politique du logement alimentés par des contributions financières externes au budget de l'Etat.
Concernant le logement privé, il a noté la montée en charge des aides fiscales, qu'il s'agisse de la TVA à taux réduit pour la rénovation des logements ou du nouveau dispositif en faveur du logement locatif privé dit « dispositif Robien », ce qui expliquait, sans aucun doute, la contraction des aides budgétaires en faveur de l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat. Il s'est réjoui que, pour 2004, la situation soit stabilisée, après une gestion particulièrement difficile en 2003.
S'agissant de l'évolution des crédits en faveur du prêt à taux zéro, qui avaient montré leur utilité pendant les périodes de faible conjoncture, pour « doper » l'accession à la propriété, il a estimé l'orientation plus préoccupante et il a souhaité le maintien d'une aide à l'accession à la propriété dans une période de relatif ralentissement de l'activité immobilière.
Enfin, rappelant que les crédits des aides personnelles pour 2004 connaissaient une modération certaine, il a regretté l'absence d'indications sur les économies à réaliser, et il a craint que le moindre dynamisme des cotisations employeurs conduise à devoir abonder la ligne budgétaire.
Un débat s'est alors ouvert.
M. Jean Arthuis, président, a relevé qu'un enjeu important en matière de construction sociale serait le budget consacré à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). A ce titre, M. Eric Doligé, rapporteur spécial des crédits de la ville , a indiqué qu'il donnerait toutes les précisions utiles lors de sa présentation du budget de la ville.
M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis des crédits du logement au nom de la commission des affaires économiques, a salué la présentation faite par le rapporteur spécial, compte tenu de la difficulté à présenter le budget du logement pour 2004 sous un aspect positif. Il a estimé que les aides personnelles au logement seraient « sacrifiées » l'an prochain, alors même que la situation économique se dégradait et que l'évolution des barèmes ne suivrait pas la hausse des loyers. S'agissant du logement locatif social, il a dénoncé un effet d'affichage, puisque 80.000 nouveaux logements devaient être produits alors que les aides budgétaires chutaient de 8 %. Il a déclaré que l'Etat ne tenait pas aujourd'hui ses engagements en matière de financement de la construction sociale, les crédits de paiement ne parvenant pas aux opérateurs. Concernant l'effet de la baisse du taux du livret A, il a expliqué que l'avantage immédiat était réduit, mais qu'il s'apprécierait dans le temps, alors que les organismes sociaux devraient financer l'ANRU pour 30 millions d'euros dès 2004. Concernant les crédits affectés au prêt à taux zéro, il a relevé qu'ils chutaient de 25 % et empêcheraient de jeunes couples d'accéder à la propriété. Enfin, il s'est déclaré très inquiet sur le devenir de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH). En conclusion, il a estimé qu'il existait une vraie crise en France, et que le budget du logement proposé par le gouvernement ne permettrait pas d'y répondre.
M. Marc Massion a évoqué les déplacements du Président de la République à Valenciennes et les très importantes promesses faites en matière de rénovation urbaine. Il a estimé qu'il y avait contradiction entre ces promesses et les crédits consacrés au logement pour 2004.
M. Jean Arthuis, président, a rappelé que dans un contexte budgétaire difficile, le gouvernement cherchait à accroître ses objectifs tout en maîtrisant la dépense publique, grâce à la mobilisation des acteurs extérieurs.
A l'issue de ce débat, après que M. Paul Girod, rapporteur spécial, eut exprimé un avis favorable à l'adoption de ces crédits, la commission a réservé son vote jusqu'à l'audition du ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, le mardi 18 novembre 2003.
Le mardi 18 novembre, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer pour 2004 .
Lors de sa séance du jeudi 20 novembre 2003, après avoir pris connaissance des modifications apportées par l'Assemblée nationale, elle a confirmé l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer tels qu'amendés à l'Assemblée nationale .
Réunie le mardi 21 octobre 2003, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission des finances a procédé à l'examen des crédits du ministère de l'Equipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer (II. Urbanisme et logement) , sur le rapport de M. Paul Girod, rapporteur spécial .
Le mardi 18 novembre 2003, à l'issue de l'audition de MM. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports et du logement et Dominique Bussereau, secrétaire d'état aux transports et à la mer , la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer .
La commission a confirmé son vote le jeudi 20 novembre 2003, après avoir pris connaissance des modifications adoptées par l'Assemblée nationale.