B. UN CADRAGE PLURIANNUEL PARTICULIÈREMENT RIGOUREUX
Dans le cadre de ses obligations européennes, la France présente aux institutions communautaires un programme pluriannuel de maîtrise de ses comptes publics.
Les finances sociales dans leur ensemble, et la loi de financement en particulier, ne peuvent ignorer ce qui constitue des engagements forts du gouvernement français à l'endroit de ses partenaires européens.
La nouvelle loi organique a été l'occasion de prévoir la création de documents annexés au projet de loi de financement de la sécurité sociale. L'un d'entre eux présente une mise en perspective quadriennale des comptes des organismes sociaux, soumise à l'approbation du Parlement.
Elle figure à l'annexe B du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, intitulée « rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l'Objectif national de dépenses d'assurance maladie pour les quatre années à venir. »
1. Le retour à l'équilibre est prévu pour 2009
Le rapport annexé présente le cadrage macro-économique sur lequel repose ce cadrage pluriannuel. Le ministère chargé de la sécurité sociale a choisi de retenir un scénario intermédiaire entre les deux versions présentées dans le rapport économique et financier annexé au projet de loi de finances pour 2006.
Hypothèses d'évolution
moyennes
sur la période 2007-2009
|
PIB volume |
2,60% |
|
Masse salariale du secteur privé |
4,45 % |
|
ONDAM |
2,20 % |
|
Inflation hors tabac |
1,80 % |
Source : annexe B du PLFSS 2006
L'examen des hypothèses retenues fait apparaître à la fois une rigueur exemplaire et un certain volontarisme : la masse salariale devrait connaître une progression dynamique, + 4,45% en moyenne, et l'Ondam une croissance maîtrisée, + 2,2%.
Il convient de rappeler que la progression de la masse salariale conditionne largement l'évolution des recettes de la sécurité sociale : une variation d'un point de la croissance de cette masse salariale se traduit par une variation du solde de la branche maladie du régime général d'un milliard d'euros environ.
Or, la croissance de la masse salariale a été particulièrement faible en 2003 (1,7 %), assez médiocre en 2004 (2,6 %) et devrait s'établir aux alentours de 3,2 % en 2005. Son taux de progression retenu pour la période 2007-2009 est égal ou supérieur, selon les analyses proposées par le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2004, au taux moyen de progression de la masse salariale observé sur longue période.
Le taux de croissance de l'Ondam pour les années à venir est fixé à 2,2 %, c'est-à-dire une réduction d'un point de la progression de l'Ondam par rapport au taux exécuté en 2005 et une progression divisée par 2,5 par rapport à l'évolution constatée entre 1999 et 2004. Atteindre cet objectif suppose d'entreprendre une action structurelle pour inscrire les modifications de comportements des acteurs dans la durée et qui nécessite une optimisation des dépenses hospitalières et une meilleure articulation entre la médecine de ville et l'hôpital.
« Sous ces hypothèses », précise le rapport annexé, « le solde global du régime général et de l'ensemble des régimes de base se redresserait régulièrement sur la période 2006-2009 ».
Prévision de recettes et de dépenses sur
la période 2006-2009
pour la branche maladie
Ensemble des
régimes obligatoires de base
(en millions d'euros)
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
|
Produits |
133,4 |
140,3 |
146,4 |
151,5 |
157,3 |
163,3 |
|
Dépenses |
145,0 |
149,7 |
153,4 |
156,1 |
160,0 |
163,8 |
|
Solde |
- 11,7 |
- 9,4 |
- 7,0 |
- 4,6 |
- 2,8 |
- 0,5 |
Source : annexe B du PLFSS 2006
Le retour à l'équilibre des comptes de la branche maladie n'est donc plus envisagé que pour 2009.
2. Comment financer les déficits à venir ?
Le non-retour à l'équilibre financier de l'assurance maladie dès 2007 et la persistance d'une situation financière négative jusqu'en 2009 posent d'ores et déjà la question du financement d'un déficit évalué, par les pouvoirs publics, à 7,9 milliards d'euros 6 ( * ) .
La solution retenue par les différents gouvernements depuis 1996, qui consistait à transférer ces déficits à la Cades, n'est plus envisageable en l'état.
En effet, les dispositions de l'article 20 de la nouvelle loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale interdisent désormais de transférer de nouveaux déficits à la Cades sans l'octroi des ressources supplémentaires lui permettant d'y faire face.
Dans sa décision 7 ( * ) , le Conseil constitutionnel a confirmé l'élévation au niveau organique de cette disposition prévoyant que « tout nouveau transfert de charge à la caisse d'amortissement de la dette sociale devra être accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée de la dette sociale ». A l'avenir, le Gouvernement et le Parlement devront donc, lorsqu'ils exprimeront la volonté de lui confier le refinancement des déficits sociaux, lui octroyer les ressources nécessaires pour compenser l'alourdissement de sa charge.
Cette situation impose une contrainte financière supplémentaire à l'ensemble des acteurs du système de santé qui devront consacrer une part des recettes de la branche au financement de ce déficit annoncé.
Elle fait apparaître, avec plus d'acuité encore, l'impérieuse nécessité d'infléchir durablement les dépenses d'assurance maladie, ce qui suppose, d'abord, une modification profonde et durable de tous les comportements.
* 6 Annexe B du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. Ce rapport est approuvé, après adoption de l'article 9 du projet.
* 7 Conseil constitutionnel, décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005.