Projet de loi de finances pour 2007 : Politique des territoires

N° 78

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2007 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 18

POLITIQUE DES TERRITOIRES

Rapporteur spécial : M. Roger BESSE

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 3341 , 3363 à 3368 et T.A. 619

Sénat : 77 (2006-2007)

Lois de finances.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

La mission « Politique des territoires », mission interministérielle , associe le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, en charge de 3 programmes, et le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, qui pilote 2 programmes. Pour 2007, cette mission représente, au total, des crédits de 643,03 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 612,52 millions d'euros en crédits de paiement (CP), ainsi que 728 emplois en ETPT , induisant des dépenses de personnel de 49,139 millions d'euros (8 % des CP de la mission). Ces chiffres en font une « petite » mission du budget général de l'Etat (0,18 % du total des AE et 0,17 % du total des CP des missions ; 0,03 % de l'ensemble des plafonds d'emplois inscrits dans le présent projet de loi de finances).

Cette mission retrace notamment, à travers trois de ses programmes, trois grandes politiques de l'Etat : l' urbanisme , l' aménagement du territoire , le tourisme. Malgré les connexions évidentes qui lient entre elles ces politiques, la mission apparaît moins comme un ensemble d'actions cohérentes que comme la simple juxtaposition des programmes qui la composent. Sa dimension interministérielle contribue à cette situation. Cependant, dès lors que ces programmes se trouvent rassemblés au sein d'une même mission, une articulation plus nette devrait apparaître entre les interventions qu'ils retracent . Votre rapporteur spécial préconise un aménagement en ce sens du « bleu » budgétaire .

1. Le programme « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » , pour 2007, correspond à des dépenses de personnel à hauteur de 17,127 millions d'euros, et à 250 ETPT, qui constituent les effectifs de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction. Ses crédits ( près de 85,13 millions d'euros en CP comme en AE), par rapport à ceux inscrits en loi de finances initiale (LFI) pour 2006, apparaissent en diminution ( 6,5 % en AE et  5,4 % en CP).

Cette évolution, dans le détail, concerne d'abord le financement des agences d'urbanisme (9,64 millions d'euros en AE comme en CP, soit  6,8 % par rapport à 2006), et le soutien aux politiques locales d'urbanisme (7,8 millions d'euros en AE et 6,8 millions d'euros en CP, soit  16,3 % en AE et  3,6 % en CP). Cette dernière baisse, cependant, doit être compensée par l'attribution des recettes, estimées à 11 millions d'euros , issues de la liquidation des établissements publics d'aménagement de Cergy-Pontoise et de Saint-Quentin-en-Yvelines, villes nouvelles rentrant désormais dans le droit commun, et une contribution de 4 millions d'euros de l'Agence foncière et technique de la région parisienne. La diminution globale des crédits du programme, enfin, s'explique par le transfert au compte d'affectation spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » (dont le rapporteur spécial est notre collègue Paul Girod) des crédits permettant à l'Etat de développer et d'entretenir son patrimoine foncier , destiné à faire face aux besoins d'urbanisation (5.753 hectares en Ile-de-France, 6.000 hectares sur le reste du territoire ; sont prévus, dans le présent projet de loi de finances, 5 millions d'euros en vue d'acquisitions nouvelles et 4 millions d'euros pour l'entretien).

Parallèlement, l'Etat accroîtra son soutien aux villes nouvelles (aménagement des voiries primaires de Marne-la-Vallée et de Sénart, et derniers financements avant sa sortie du dispositif pour Evry), ainsi qu'aux établissements publics d'aménagement chargés de la réalisation de grandes opérations d'urbanisme (Euroméditerranée, Plaine de France, Saint-Etienne) et du lancement de nouvelles opérations d'intérêt national en Ile-de-France (Seine-amont, Seine-aval et le secteur Massy-Palaiseau, Saclay, Versailles et Saint-Quentin-en-Yvelines). En ce domaine, toutes opérations confondues, l'évolution, par rapport à 2006, est de + 19,7 % en AE et + 4 % en CP, ces derniers s'élevant à 25,4 millions d'euros.

2. Le programme « Information géographique et cartographique » , pour l'essentiel, se résume à la subvention pour charge de service public versée à l'Institut géographique national (IGN) : 75,5 millions d'euros . Cette subvention est stable en valeur mais, en 2007, pour la première fois, les ressources propres de l'IGN devraient excéder la moitié de son budget , grâce au développement du chiffre d'affaires de l'établissement (+ 25 % entre 2003 et 2006), lié à la hausse des ventes de licences d'accès aux bases de données géographiques et au niveau élevé de la vente de cartes. Votre rapporteur spécial s'étant rendu, courant novembre 2006, dans les locaux de l'IGN, il a pu apprécier la qualité des réalisations de cet opérateur (notamment son référentiel à grande échelle et le site Geoportail ).

3. Le programme « Tourisme » se signale par la hausse globale des crédits demandés pour 2007 : 86,2 millions d'euros en AE, soit une augmentation de 7,8 % par rapport à la LFI pour 2006, et 83,6 millions d'euros de CP, soit une augmentation de 6,5 % . Les dépenses de personnel du programme, de même, devraient s'élever à 22,69 millions d'euros, soit une hausse de 5,8 %, pour 330 ETPT, soit 4 ETPT de plus qu'en 2006. Il convient de saluer la priorité ainsi accordée par le présent projet de loi de finances à un secteur évoluant dans un contexte concurrentiel international difficile . On signale, en particulier, l' apport au programme du « contrat de croissance » signé, au printemps 2006, entre l'Etat et les organisations professionnelles, en faveur du secteur des hôtels, cafés et restaurants , dont le volet touristique prévoit un renforcement de la promotion à l'étranger de la destination « France » assurée par le GIE Maison de la France, et l'accélération du plan « Qualité Tourisme ». Les crédits mobilisés pour ces actions doivent s'élever à 20 millions d'euros étalés sur trois ans (10 millions d'euros au titre de l'année 2006, puis 5 millions d'euros en 2007 et 5 millions d'euros en 2008).

Cependant, votre rapporteur spécial attire l'attention sur le niveau des dettes, aujourd'hui exigibles, résultant de l'exécution des exercices antérieurs. D'une part, la mise en oeuvre, dans le domaine touristique, des contrats de plan Etat-région de la période 2000-2006, laisse 21,9 millions d'euros de dettes, pour l'apurement desquelles seuls 8 millions d'euros sont inscrits dans le présent projet de loi de finances. D'autre part, le programme de consolidation des équipements de tourisme social, mis en place pour la même période, enregistre 4,9 millions d'euros d'impayés, pour le règlement desquels un fonds de concours a été instauré, pour 2007, à hauteur de 2 millions d'euros seulement (participation de l'Agence nationale des chèques-vacances).

L'Assemblée nationale, sur proposition du gouvernement, a adopté, eu égard à la nécessité de solder ces dettes importantes, un amendement abondant de 2,8 millions d'euros les CP du programme (en réduisant à due concurrence ceux demandés au titre du programme « Interventions territoriales de l'Etat »). Votre rapporteur spécial souligne le caractère insuffisant du montant total des crédits (10,8 millions d'euros) ainsi dédiés au règlement des dettes constatées. Il attend que le gouvernement fasse toute la lumière sur les moyens qui seront dégagés afin de remédier à cette situation préoccupante .

4. Le programme « Aménagement du territoire » concentre environ la moitié des crédits de la mission ( 317,19 millions d'euros en AE et 300,16 millions d'euros en CP ). Toutefois, il ne représente que le dixième de l'effort budgétaire qui doit être consacré, en 2007, à l'aménagement du territoire (2,759 milliards d'euros de CP).

La presque équivalence entre les AE et les CP demandés résulte d'une diminution importante des AE ( 21 %) par rapport à ceux inscrits en LFI pour 2006 ; les CP n'enregistrent qu'une légère augmentation (+ 1,5 %). Ce changement témoigne d'une volonté d'assainissement, eu égard à l'évolution des dépenses constatée sur les exercices précédents : le décalage important entre le niveau des AE et celui, plus faible, des CP ouverts chaque année, a conduit , dans le cadre du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT, qui finance 85 % des dépenses retracées par le programme), à une dangereuse accumulation des engagements « gagés » sur les CP d'exercices futurs. Le rattrapage est devenu nécessaire , comme l'ont montré, en 2006, la nécessité, afin d'éviter toute rupture de trésorerie, de recourir à la réserve de précaution constituée sur le programme (13,8 millions d'euros en CP), et aux dispositions du décret d'avance du 1 ^er août 2006 (24 millions d'euros de CP au profit du programme). La nouvelle orientation introduite pour 2007 paraît de nature à rompre opportunément avec les tensions de financement et retards de paiements induits par la pratique antérieure. Néanmoins, votre rapporteur spécial restera attentif à ce que cette mesure ne préjudicie pas au dynamisme de la politique d'aménagement du territoire, notamment en ce qui concerne la solidarité dont doivent faire l'objet les espaces les moins favorisés sur le plan économique .

Dans le même état d'esprit, il salue l'impulsion forte donnée, en 2006, à la politique d'aménagement du territoire, par le développement des 66 pôles de compétitivité (11,7 millions d'euros en AE pour 2007), et la mise en place d'un appréciable instrument de dynamisation économique des territoires ruraux avec les pôles d'excellence rurale (176 pôles actuellement ; pour 2007, 41,3 millions d'euros en AE). Mais il exprime son inquiétude quant à l'effet de décalage aggravé qui risque de s'ensuivre, entre les territoires labellisés et les autres : il fera valoir au gouvernement sa préoccupation que ces politiques n'emportent pas un effet de marginalisation, pour les territoires les plus démunis . Il convient de rappeler que 1,5 milliard d'euros de crédits doit bénéficier aux pôles de compétitivité entre 2006 et 2008 (188,5 millions d'euros leur avaient déjà été attribués, par l'Etat, à l'issue du premier semestre 2006), et que le financement des pôles d'excellence rurale est prévu à hauteur de 180 millions d'euros en trois ans.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial attire l'attention sur deux changements importants qui affecteront, en 2007, la politique de l'aménagement du territoire :

- la mise en oeuvre d'une nouvelle génération de « contrats de projet » Etat-régions , qui prendra la suite, pour la période 2007-2013, des contrats de plan conclus pour 2000-2006 (l'exécution de ces anciens contrats, cependant, pourra se poursuivre en 2007). Suivant des objectifs conformes aux orientations stratégiques de l'Union européenne, le nouveau dispositif traitera des thématiques suivantes : compétitivité des territoires, développement durable et préservation de l'environnement, cohésion sociale et territoriale, développement du tourisme . Cette dernière rubrique a été ajoutée in extremis par le gouvernement ;

- la réforme du zonage de la prime d'aménagement du territoire (PAT). En effet, la Commission européenne, après avoir envisagé une suppression pure et simple des aides à finalité régionale, a défini de nouvelles règles en la matière, qui se traduiront, en France, par une baisse très sensible de la population éligible à la PAT ( 55 %) par rapport au zonage de la période 2000-2006 . Cependant , un mécanisme de péréquation permettra d'éviter de trop grands bouleversements, et une « réserve nationale » de population éligible autorisera, au besoin, le classement comme éligibles de territoires qui subiraient un sinistre économique . En outre, à titre transitoire, jusqu'au 31 décembre 2008, les zones devenues non éligibles pourront continuer à bénéficier de leurs aides . Votre rapporteur spécial marque ici sa satisfaction que ces mesures aient pu être mises en place.

Il faut encore préciser que, si les dépenses de personnel du programme ( 9,318 millions d'euros , correspondent à 148 ETPT ) paraissent en hausse , par rapport à la LFI pour 2006 (+ 4,2 % en crédits, + 25,4 % en ETPT), cette évolution, en réalité, tient à la prise en charge directe, par la DIACT (ex-DATAR), d'une trentaine d'agents qui, jusqu'à présent, se trouvaient mis à sa disposition . Votre rapporteur spécial salue cette clarification, mais il appelle aussi, pour l'exercice 2008, à son extension à la totalité des ressources humaines dont la Délégation bénéficie de manière effective (44 agents resteront mis à sa disposition en 2007).

Enfin, on relève qu' une trentaine de catégories de dépenses fiscales contribuent aux objectifs poursuivis par le programme (au total, plus de 922 millions d'euros, soit plus de trois fois les CP du programme lui-même), dont le tiers sont évaluées, chacune, à 1 million d'euros ou moins de 500.000 euros . Votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence d'un tel « saupoudrage » , et les effets qui peuvent en être attendus.

5. Le programme « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE) est un programme original, constitué par l' addition d'actions régionales ou interrégionales, de nature interministérielle, à enjeu réputé de portée nationale, et dont les objets se révèlent très divers . Les 8 actions retenues, dans ce cadre, par la LFI pour 2006, se trouvent reconduites par le présent projet de loi de finances. Les crédits demandés à ce titre (au total, 79 millions d'euros en AE , 68 millions d'euros en CP) sont en forte baisse par rapport à 2006 ( 41,3 % en AE, 15,7 % en CP), mais cette évolution doit être en partie compensée, pour certaines actions, par la montée en puissance des fonds de concours attendus (globalement, 82 millions d'euros en AE : le double du montant prévu pour 2006).

Au regard de la LOLF, la physionomie du PITE fait largement figure d'anomalie. Alors que la mesure de la performance de ce programme, aux yeux de votre rapporteur spécial, s'avère assez médiocre , il importe de limiter au strict nécessaire les dérogations qu'il offre aux principes généraux de l'organisation budgétaire. Aussi, compte tenu de l'absence de justification réelle du rattachement à ce programme particulier de l'action relative à l'accueil des demandeurs d'asile en Rhône-Alpes, votre rapporteur spécial , eu égard aux règles applicables au Parlement en matière de recevabilité financière, vous propose un amendement de suppression de crédits, à hauteur du montant demandé pour cette action (30,5 millions d'euros, en AE comme en CP). Sans remettre en cause leur utilité, il s'agit d'inviter le gouvernement à inscrire ces crédits dans leurs programmes de rattachement « naturels », et principalement dans le programme « Accueil des étrangers et intégration » de la mission « Solidarité et intégration » , dont le rapporteur spécial est notre collègue Auguste Cazalet.

Au bénéfice de ces observations, votre rapporteur spécial vous propose l' adoption des crédits ainsi modifiés de la mission « Politique des territoires ».

OBSERVATIONS SUR LES DÉLAIS DE RÉPONSE AU QUESTIONNAIRE BUDGÉTAIRE

En application de l'article 49 de la LOLF, la date limite, pour le retour des réponses du gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, était fixée au 10 octobre 2006 . A cette date, votre rapporteur spécial n'avait reçu, au total, que 42 % des réponses attendues, taux moyen anormalement bas .

En outre, une forte disparité, sur ce plan, a été constatée entre les programmes . Ainsi, à la date limite précitée, votre rapporteur spécial avait reçu : 72 % de réponses en ce qui concernait le programme « Tourisme » ; 63 % de réponses pour le programme « Interventions territoriales de l'Etat » ; 22 % de réponses en ce qui concernait le programme « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » ; 11 % de réponses pour le programme « Information géographique et cartographique » ; enfin, aucune des réponses attendues quant au programme « Aménagement du territoire » .

Après l'envoi de lettres de relance, par votre rapporteur spécial, aux différents ministres concernés :

- d'une part, les services du ministère de l'équipement, des transports, du tourisme et de la mer, qui se sont manifestés dès le lendemain de cette relance, ont fait parvenir la quasi-totalité des réponses attendues pour les trois programmes les concernant ;

- d'autre part, les services du ministre délégué à l'aménagement du territoire, six jours après la lettre de relance de votre rapporteur spécial, ont fait parvenir une première partie des réponses attendues puis, le lendemain, une seconde partie, de sorte que, là aussi, mais plus tardivement encore, la quasi-totalité des réponses a été reçue. Votre rapporteur spécial tient à préciser que, dans l'intervalle, les services de la DIACT ont pu lui communiquer, par anticipation, certains éléments.

Des dysfonctionnements d'ordre technique, liés soit au mode dématérialisé d'acheminement des réponses ( modus operandi dont les avantages, par ailleurs, méritent d'être soulignés), soit aux procédures de leur validation au sein des ministères en cause, peuvent être à l'origine d'une part des retards excessifs constatés. En tout état de cause, votre rapporteur spécial rappelle que le délai fixé par LOLF pour les réponses du gouvernement aux questionnaires qui lui sont adressés, en vue de l'examen des projets de loi de finances, constitue une règle impérative : au 10 octobre, 100 % des réponses demandées devraient avoir été reçues . Il en va de la qualité de l'information transmise aux parlementaires par l'exécutif et, partant, du respect des prérogatives constitutionnellement reconnues au Parlement pour l'examen et le vote du budget de l'Etat.