B. PROGRAMME 612 « NAVIGATION AÉRIENNE »
Ce programme regroupe les activités visant à assurer la sécurité des vols durant la phase de vol et d'approche et, de manière générale, à gérer l'espace aérien, principalement au sein de la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) .
Il représente, de loin, le premier en termes de coût pour l'ensemble de la mission puisque les crédits prévus pour 2008 sont de 1,3 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 1,25 milliard d'euros en crédits de paiement (CP). Les crédits connaissent une hausse en AE et en CP de respectivement 6,67 % et 4,16 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007.
Il est aussi le premier en termes d'emplois avec 8.475 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) soit 75 % des emplois de la mission .
Il convient de relever, au sein de ce programme, la présence de nombreux opérateurs extérieurs, qui perçoivent des crédits, pour un montant total de 238,21 millions d'euros en 2008. Les deux principaux bénéficiaires sont :
- Météo France , qui reçoit 81,36 millions d'euros pour l'assistance météorologique à la navigation aérienne qu'elle fournit afin d'assurer l'écoulement sûr et régulier du trafic ;
- l'Agence Eurocontrol , organisation européenne chargée plus spécifiquement d'organiser les contrôles en route, à laquelle seront versés 77,93 millions d'euros, conformément à la convention internationale de coopération pour la sécurité de la navigation aérienne du 13 décembre 1960.
L'action 1, « Management et gestion » , ne représente qu'un faible montant au sein du programme, avec 36,2 millions d'euros de crédits en AE. Elle comprend essentiellement des dépenses de l'administration centrale de la DSNA non prises en charge dans le programme « Soutien aux prestations de l'aviation civile ».
L'action 2, « Aéroports » , représente quant à elle 29,7 % des crédits du programme, soit 387,4 millions d'euros en AE . Elle vise à contrôler la sécurité et la capacité d'écoulement du trafic à proximité des aéroports. Les prestataires de cette action sont les 9 services de la navigation aérienne (SNA) situés à Orly, Athis-Mons, Bordeaux, Brest, Lyon, Marseille, Nice, Toulouse et Strasbourg. On remarque qu'elle est séparée de la fonction régalienne d'édiction de la réglementation assurée par l'action 3 « Régulation des aéroports » du programme 225 « Transports aériens » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » . Elle recouvre essentiellement des dépenses de personnel puisque 280,56 millions d'euros sont prévus en titre II et qu'elle est l'action du programme la plus riche en emplois avec 3.146 ETPT.
L'action 3, « Centres en route », représente 46,8 % des crédits du programme et est destinée à financer les 5 centres en route de la navigation aérienne (CRNA) en charge de gérer le trafic au-dessus du territoire national. Cette activité est très intégrée au niveau international, avec une intervention réglementaire très poussée d'Eurocontrol. Le financement des services rendus par les CRNA est constitué pour l'essentiel par la redevance de route acquittée par les transporteurs aériens.
L'action 4, « Exploitation du contrôle aérien outre-mer », permet de mesurer l'aide spécifiquement apportée aux territoires d'outre-mer . Il est à relever qu'elle ne représente, avec des crédits de 61,86 millions d'euros en AE, que 4,7 % des crédits affectés au programme « Navigation aérienne ».
Comme votre rapporteur spécial l'a déjà souligné, les redevances de navigation aérienne outre-mer sont très inférieures aux coûts supportés , ce qui justifie que les services rendus outre-mer soient partiellement financés par la taxe de l'aviation civile. Cette politique s'explique par la situation géographique exceptionnelle de ces départements et collectivités, et par la volonté de limiter le prix des billets d'avion . Depuis la loi de finances pour 2004, les redevances spécifiques à l'outre-mer sont en augmentation afin d'améliorer le taux de couverture du coût des services. L'indicateur 1 de l'objectif 5 « Taux de couverture des coûts des services de navigation aérienne outre-mer par la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne outre-mer » retrace cette évolution. On constate ainsi que la couverture était de 19 % en 2003, de 24 % en 2004 et 26,6 % en 2005. On peut regretter qu'aucun indicateur, même prévisionnel, ne soit disponible pour l'année 2006, les prévisions étant de 27 % en 2007 et de 30 % pour l'année 2008 , grâce à la hausse de 10 % de la RSTCA outre-mer . L'objectif est d'atteindre un taux de couverture de 35 % en 2010.
Votre rapporteur spécial estime que cet objectif est tout à fait réaliste et souhaitable. Pour des motifs évidents de solidarité nationale, il n'est pas souhaitable de faire payer le prix réel à travers les redevances. Pour autant, un objectif d'un tiers financé par les usagers directs et de deux tiers financés par la solidarité nationale, via la taxe de l'aviation civile, paraît conforme à l'équité.
L'action 5, « Ingénierie technique de la navigation aérienne » , est assurée par la direction technique et de l'innovation (DTI) de la DNSA et vise à fournir aux centres de contrôle les équipements et services informatiques de la meilleure qualité possible.
Enfin, l'action 6 « Formation » , qui avait été particulièrement critiquée dans le rapport de la mission du CIAP, ne représente que 9,2 % des crédits. Les auditeurs avaient estimé que l'existence du programme 611 « Formations aéronautiques » devrait avoir pour corollaire l'intégration de l'ensemble des activités de formation de la DGAC au sein de ce programme , ce qui impliquerait de supprimer cette action du programme « Navigation aérienne ». Dans sa réponse, la DGAC avait fait part de son opposition, arguant du fait que la suppression de cette action « empêcherait la DSNA de faire des choix quantitatifs et qualitatifs pertinents et notamment de faire jouer la fongibilité nécessaire entre les ressources internes dédiées à la formation et l'appel à des entreprises extérieures ».
Votre rapporteur spécial relève toutefois, pour la deuxième année consécutive, que les crédits consacrés à l'action « Formation », soit 119,5 millions d'euros en AE pour 2008, sont supérieurs de deux tiers aux crédits du programme « Formations aéronautiques », de 71 millions d'euros pour 2008, ce qui est paradoxal. En conséquence, il réitère son souhait d' intégrer les missions de formations de la DSNA au programme ad hoc , ou de supprimer ce dernier programme, d'une taille trop peu significative. Votre rapporteur spécial reste favorable à la première hypothèse, et souhaite relever que la réponse de la DGAC ne tient pas compte du fait que le directeur général de l'aviation civile est le responsable des 4 programmes du budget annexe, et qu'il est donc tout à fait à même d'assurer la cohérence de l'ensemble .
Les objectifs et les indicateurs choisis pour ce programme doivent permettre, notamment en ce qui concerne les actions 2 et 3, de mesurer la pertinence de l'arbitrage réalisé par les gestionnaires, et approuvé par le Parlement, entre :
- d'une part, l'efficacité du service , mesurée par les indicateurs 1 et 2 de l'objectif 3, qui prennent en compte respectivement le pourcentage des vols retardés qui le sont pour des raisons attribuables au contrôle aérien (dit cause « ATC », pour « Air Traffic Control ») et le retard ATC moyen par vol contrôlé. On constate que la cible à l'horizon 2010 pour ces deux indicateurs est la stabilité, ce qui peut paraître peu ambitieux, mais doit se lire dans un contexte de forte hausse du transport aérien, à effectifs pratiquement constants ;
- d'autre part, le coût du service , qui se traduit en charges supplémentaires pour les compagnies aériennes par le biais des redevances. Le niveau de ces dernières fait ainsi l'objet des indicateurs de l'objectif 4 « Améliorer l'efficacité économique des services de navigation aérienne ». Il convient de se féliciter de l'approche comparatiste retenue pour la construction de l'indicateur 1, qui mesure l'écart entre le taux de route français et le taux de route des six Etats limitrophes de la France. La mise en parallèle avec des pays comparables permet d'obtenir une bonne indication de la compétitivité du contrôle aérien français et montre d'ailleurs que le taux français est plus compétitif que celui de ses voisins.
L'arbitrage ainsi réalisé permet de prendre en compte la logique économique de la construction du budget annexe, logique qui doit assurer le meilleur service possible sous peine de pénaliser l'ensemble des plateformes aéroportuaires françaises, tout en veillant à ne pas alourdir la charge des compagnies aériennes via les redevances et, enfin, être performant sur la prévision en début d'année de l'évolution du transport aérien , le chiffrage retenu permettant d'établir le niveau exact des redevances.
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Les principales observations de vos rapporteurs
spéciaux
- le programme représente l'essentiel de l'activité de la DGAC, à la fois en termes budgétaires, avec 1,3 milliard d'euros de crédits , et du fait de son activité. L'efficacité des services est par ailleurs particulièrement importante, puisque le montant des redevances de route et des redevances pour services terminaux en dépend ; - les indicateurs sont, à ce titre, bien construits, et intègrent une volonté comparative qu'il faut saluer, le secteur du transport aérien étant très compétitif en Europe ; - l'indicateur « Taux de couverture des coûts des services de navigation aérienne outre-mer par la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne outre-mer » montre l'augmentation continue de la part des services aériens outre-mer financée par les redevances, ce dont vos rapporteurs spéciaux se félicitent ; - des interrogations subsistent sur la pertinence de l'action « Formation », qui pourrait, pour plus de clarté, être intégrée au programme « Formation aéronautique ». |