C. LES PRINCIPAUX CHIFFRES POUR 2008
1. Un plafond d'emplois stable : 148 ETPT
Le présent PLF prévoit 148 ETPT (soit l'intégralité des ETPT figurant dans la mission « Politique des territoires ») au bénéfice du programme « Aménagement du territoire », pour une dépense de 9,5 millions d'euros en AE et CP. Ces emplois, dont le nombre est identique à celui que prévoit la LFI pour 2007, représentent les effectifs de la DIACT . Ils correspondant à 196 agents, dont 46 mis à disposition.
Il convient de rappeler que la LFI pour 2007 a tenu compte d'un transfert d'emplois destiné à améliorer la sincérité budgétaire : une trentaine d'agents se trouvant mis à la disposition de la DIACT, jusqu'alors rémunérés par des crédits inscrits sur d'autres programmes, ont été intégrés dans le décompte des ETPT rattachés au programme « Aménagement du territoire » 12 ( * ) .
2. La poursuite de l'effort d'assainissement du programme : 377,5 millions d'euros de CP pour 287,5 millions d'euros d'AE
Les crédits prévus par le présent PLF pour le programme « Aménagement du territoire » représentent, comme on l'a déjà signalé, près de 90 % du total des crédits inscrits dans la mission « Politique des territoires » . Ils sont répartis, entre les trois actions composant le programme, comme le retrace le tableau ci-dessous.
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Les crédits du programme « Aménagement du territoire » pour 2008 13 ( * ) |
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Actions |
AE (en euros) |
CP (en euros) |
Part des AE du programme |
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1 « Attractivité économique et compétitivité des territoires » |
115.200.00 |
137.200.000 |
40 % |
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2 « Développement solidaire et équilibré des territoires » |
148.400.000 |
216.400.000 |
51,5 % |
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4 ( sic ) « Instruments de pilotage et d'étude » |
23.916.000 |
23.916.000 |
8,5 % |
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Totaux |
287.516.000 |
377.516.000 |
100 % |
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Source : présent projet de loi de finances |
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On constate ainsi une inscription, pour 2008, d'un niveau de crédits de paiement significativement plus élevé (de près d'un tiers) que celui des autorisations d'engagement . Cette orientation était déjà celle de la LFI pour 2007 (317,4 millions d'euros d'AE pour 400,4 millions de CP) : le programme, lors de la discussion du PLF pour 2007, a bénéficié, à l'initiative du gouvernement (en seconde délibération à l'Assemblée nationale 14 ( * ) ), d'une majoration de CP à hauteur de 100 millions d'euros par rapport aux crédits inscrits dans le PLF initial, afin de résorber les retards de paiement du FNADT (qui finance 85 % des dépenses retracées par le programme).
En effet, auparavant, les écarts accumulés, pendant plusieurs années, entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement (le niveau d'AE ouvertes étant régulièrement plus important que celui des CP) ont conduit à de fortes tensions de financement. Cette tendance a nui à la prévisibilité budgétaire , dans la mesure où des abondements en cours d'exercice se sont avérés nécessaires. Ainsi, en mai 2006, compte tenu de l'excès, au regard des crédits de paiement disponibles, des engagements souscrits, la réserve de précaution constituée sur le programme a été utilisée afin de rendre disponibles 13,8 millions d'euros en CP, puis le décret d'avance du 1 er août 2006 a dû ouvrir 24 millions d'euros de CP au profit du programme. Ces mesures, tout en permettant d'éviter une rupture de trésorerie, témoignaient que la limite du système se trouvait atteinte : au 31 décembre 2006, 957,5 millions d'euros d'engagements sur années antérieures n'étaient pas payés .
L'écart entre AE et CP, désormais, est « vertueux » : les CP sont supérieurs aux AE, le schéma antérieur ayant été inversé par la LFI pour 2007. Néanmoins, dans le courant de l'année 2007, deux mesures ont réduit cet écart :
- d'une part, le décret d'avance du 6 avril 2007 a attribué 50 millions d'euros au programme pour de nouveaux engagements relevant du FNADT en faveur des pôles d'excellence rurale et des contrats de projets de la période 2007-2013 ( cf. infra ). Le gouvernement a estimé que le FNADT serait en mesure de procéder par redéploiements pour assurer la couverture en crédits de paiement de ces nouvelles charges ;
- d'autre part, un décret de transfert du 21 août 2007 a abondé les crédits du programme de 33,1 millions d'euros en AE et seulement 11,38 millions d'euros en CP, crédits en provenance de 21 autres programmes, destinés à financer les pôles d'excellence rurale.
Les crédits pour 2007, actuellement, s'établissent donc comme suit : 400,5 millions d'euros en AE et 411,8 millions d'euros en CP.
Dans ce contexte, l'importance de l'écart maintenu, par le présent PLF, entre AE et CP, ne peut qu'être approuvé , comme une mesure de sagesse. Cette nouvelle stratégie, d'une façon générale, est de nature à rompre opportunément avec les tensions de financement, et d'éviter les retards de paiements induits par la pratique antérieure. Le programme est bien sur la voie de l'assainissement, même si le PAP de la mission « Politique des territoires » annexé au présent PLF fait encore apparaître une prévision, au 31 décembre 2008, de 784,26 millions d'euros d'engagements sur années antérieures non couverts par des CP .
Cependant, votre rapporteur spécial restera attentif à ce que cette orientation louable, dans son principe ne se réalise pas au détriment du dynamisme de la politique d'aménagement du territoire, notamment en ce qui concerne la solidarité dont doivent faire l'objet les espaces les moins favorisés sur le plan économique . Il observe d'ailleurs avec satisfaction que le montant des crédits de paiement a pu être maintenu à un niveau comparable à celui de la LFI pour 2007, tout en poursuivant un objectif de maîtrise de la dépense publique.
Le tableau suivant retrace le détail de cette évolution en distinguant les trois principales catégories de crédits retracées par le programme : ceux de la PAT, ceux du FNADT 15 ( * ) , ceux destinés au fonctionnement et aux études. Compte tenu du changement précité du nombre et du périmètre des actions composant le programme, cette comparaison apparaît plus pertinente.
L'évolution des crédits du programme « Aménagement du territoire » 2006-2008 16 ( * )
(en euros)
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Programme « Aménagement du territoire » Loi de règlement 2006 |
Programme « Aménagement du territoire » LFI 2007 |
Evolution 2006-2007 (en %) |
Programme « Aménagement du territoire » PLF 2008 |
Evolution 2007-2008 (en %) |
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|
AP |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
PAT |
49.209.395 |
22.599.385 |
38.000.000 |
30.700.000 |
22,78% |
+ 35,84% |
40.000.000 |
34.000.000 |
+ 5,26% |
+ 10,75% |
|
FNADT |
369.291.602 |
299.166.806 |
262.200.000 |
352.550.000 |
29,00% |
+ 17,84% |
229.400.000 |
325.400.000 |
12,51% |
7,70% |
|
CPER |
189.704.770 |
153.963.024 |
119.800.000 |
143.100.000 |
36,85% |
7,06% |
125.000.000 |
173.000.000 |
+ 4,34% |
+ 20,89% |
|
FNADT non contractualisé |
179.586.832 |
145.203.782 |
142.400.000 |
209.450.000 |
20,71% |
+ 44,25% |
104.400.000 |
152.400.000 |
26,69% |
27,24% |
|
Fonctionnement et études |
5.775.185 |
4.647.903 |
7.600.000 |
7.600.000 |
+ 31,60% |
+ 63,51% |
8.600.000 |
8.600.000 |
+ 13,16% |
+ 13,16% |
|
Etudes |
2.814.520 |
1.966.319 |
3.600.000 |
3.600.000 |
+ 27,91% |
+ 83,08% |
3.600.000 |
3.600.000 |
0,00% |
0,00% |
|
Fonctionnement |
2.960.665 |
2.681.584 |
4.000.000 |
4.000.000 |
+ 35,10% |
+ 49,17% |
5.000.000 |
5.000.000 |
+ 25,00% |
+ 25,00% |
|
Total |
424.276.182 |
326.414.094 |
307.800.000 |
390.850.000 |
27,45% |
+ 19,74% |
278.000.000 |
368.000.000 |
9,68% |
5,85% |
Source : DIACT
Les orientations de la politique menée grâce à ces crédits sont présentées ci-après (D).
* 12 Cf. le rapport précité n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 18, p. 45.
* 13 Ce tableau ne tient pas compte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, présentées infra.
* 14 Cf. le rapport précité n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 18, p. 67.
* 15 Pour mémoire, le FNADT , auquel votre rapporteur spécial a consacré son rapport d'information n° 17 (2003-2004), est composé de deux sections. La section générale comprend notamment le soutien apporté aux différentes structures du réseau DIACT, l'assistance technique des programmes européens, et le financement d'engagements pris par le gouvernement en CIADT/CIACT. La section locale se trouve elle-même subdivisée en deux partie, l'une contractualisée, l'autre non :
- la partie contractualisée permet de soutenir, exclusivement, des opérations inscrites dans les contrats Etat-régions (contrats de plan hier, contrats de projets aujourd'hui), au sein de contrats de pays, ou dans un cadre intercommunal reconnu par la loi ;
- la partie non contractualisée permet d'attribuer des subventions à des projets qui participent : soit de l'accompagnement de restructurations industrielles ponctuelles et localisées, lorsque l'ampleur ou l'impact du sinistre ne justifie pas des décisions de niveau central (contrats de site, mesures territoriales arrêtées en CIADT/CIACT) ; soit de la modernisation et l'amélioration de services publics locaux.
* 16 Ce tableau ne tient pas compte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, présentées infra.