C. PROGRAMME 211 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES ET DÉVELOPPEMENT DURABLE »
1. Appréciation de la performance
Les résultats obtenus dans le cadre du programme 211 sont globalement satisfaisants , à l'exception :
1) de l'indicateur de dépense moyenne de fonctionnement par agent , dont il semble que des facteurs conjoncturels aient dégradé la valeur (changements de serveur de messagerie en administration centrale et travaux de maintenance immobilière) ;
2) de l'indicateur de transposition des directives communautaires , qui affiche toujours 2 directives en retard de transposition. Au cours de ses récents travaux de suivi des procédures d'infraction au droit communautaire de l'environnement, il a toutefois été indiqué à votre rapporteur spécial qu'un point hebdomadaire sur l'état de transposition des directives communautaires est désormais réalisé, « afin de pouvoir alerter le ministre d'État, son cabinet ainsi que l'ensemble des directions générales sur les dérapages qui nécessitent des actions correctrices » 118 ( * ) . Cet aménagement de procédure devrait donc permettre à court terme de porter et de maintenir l'indicateur à zéro.
Enfin, deux indicateurs jugés non pertinents par votre rapporteur spécial sont inexploitables (indicateur 3.2 « Pourcentage des interlocuteurs du ministère considérant que celui-ci contribue significativement au renforcement de l'influence de la France à l'international » et indicateur 2.3 « Perception par le public des politiques environnementales : niveau d'implication du public en tant qu'acteur des politiques environnementales »). Si la suppression de l'indicateur 2.3 a été opérée dans le projet annuel de performances pour 2008, il pourrait en être de même de l'indicateur 3.2, sans grand préjudice pour l'appréciation de la performance du programme.
2. L'exécution des crédits
3.702 ETP-T ont été consommés sur un plafond de 3.775, soit un taux de mobilisation de 98 %. Le programme 211 présente toutefois un taux de consommation des crédits votés en loi de finances initiale très faible (24,37 % en AE et 26,73 % en CP).
Crédits ouverts et consommés sur le programme 211
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(en euros) |
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AE |
CP |
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LFI |
357 102 716,00 |
315 602 716,00 |
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LFR |
-24 100 000,00 |
-4 100 000,00 |
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Modifications réglementaires |
-224 762 950,00 |
-222 331 619,00 |
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Reports |
5 485 556,00 |
2 463 852,00 |
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Total crédits ouverts |
113 725 322,00 |
91 634 949,00 |
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Total crédits consommés |
87 015 281,52 |
84 376 014,66 |
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% consommés / ouverts |
76,51% |
92,08% |
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% ouverts / LFI |
31,85% |
29,03% |
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% consommés / LFI |
24,37% |
26,73% |
Source : commission des finances
Ce paradoxe apparent tient à ce que la majeure partie des crédits de titre 2 du programme fait l'objet de décrets de transferts par lesquels le ministère chargé de l'écologie, qui ne dispose pas de corps propres , rembourse à ses ministères « partenaires » les rémunérations de leurs personnels en poste au MEDD. En 2007, près de 212 millions d'euros de crédits de personnel ont ainsi fait l'objet de transferts , sur une dotation en loi de finances initiale de 227 millions d'euros sur le titre 2 (AE et CP). Ces transferts se sont opérés au profit des ministères chargés de l'équipement (1.564 ETP-T et 89,3 millions d'euros), de l'agriculture (657 ETP-T et 41 millions d'euros), de l'économie (1.261 ETP-T et 80,7 millions d'euros) et de la santé (10 ETP-T et 640.000 euros).
Ce transfert prive le ministère de toute marge de manoeuvre réelle en matière de gestion des ressources humaines et explique en partie qu' aucune fongibilité asymétrique n'ait été pratiquée en 2007. Il rend également t rès approximative la connaissance des effectifs employés pour la mise en oeuvre de chaque programme , dans le cadre de la présentation en coûts complets.
Une telle situation avait conduit votre rapporteur spécial à plaider pour la mise en place de délégations de gestion entre le ministère chargé de l'écologie et les ministères de rattachement des personnels qu'il emploie. Toutefois, la création du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT) bouleverse profondément cette configuration et imposera de réexaminer la question à la lumière de l'exécution 2008.
Au total, le ministère n'a consommé que 223 ETP-T en gestion directe (soit 9,3 millions d'euros de masse salariale), correspondant aux personnels de la Commission nationale du débat public et de l'Institut national de la statistique et des études économiques 119 ( * ) (INSEE), ainsi qu'à des crédits de vacation et des indemnisations des commissaires enquêteurs, ces dernières étant considérées comme constitutives d'un risque budgétaire par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (cf. encadré).
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Un risque budgétaire :
Le rapport du contrôleur budgétaire et comptable ministériel cite, au nombre des risques budgétaires pesant sur la mission, « l'inflation des dépenses constatées au titre des commissaires enquêteurs ». L'État, en qualité de maître d'ouvrage des enquêtes publiques relatives aux opérations susceptibles d'affecter l'environnement, abonde un fonds destiné à couvrir les indemnités versées aux commissaires enquêteurs mobilisés . La Caisse des dépôts et consignations assure la gestion comptable et financière de ce fonds et facture des frais de gestion aux maîtres d'ouvrage pour le compte desquels les commissaires enquêteurs interviennent. Ces frais de gestion se sont élevés à 400.000 euros en 2006 (au titre de 2005) et à 500.000 euros en 2007 (au titre de 2006). Toutefois, le CBCM note que « en 2008, le coût pour l'État des frais de fonctionnement exposés par la CDC devrait dépasser le million d'euros » et que, sans un plafonnement de ces frais prévus par convention, « la facturation totale théorique pour le MEDD au rait été en 2007 [...] de 1.074.480 euros ». Source : commission des finances, d'après le rapport annuel du CBCM |
Les crédits, hors titre 2, présentent une faible consommation des autorisations d'engagement . La raison principale en est l'abandon du projet de déménagement temporaire du ministère : l'État ayant renoncé à installer la Maison de la francophonie avenue de Ségur , la restructuration de l'immeuble n'a pas été nécessaire. Sur les 40 millions d'AE ouvertes en vue de ce déménagement, 50 % ont été annulés en loi de finances rectificatives. Sur les 20 millions d'euros résiduels, 2 millions d'euros ont été consacrés au Grenelle de l'environnement et 18 millions ont fait l'objet d'une demande de report en 2008 afin de financer les dépenses induites par la création du MEEDDAT (restructuration du site de la Défense, locations intermédiaires et déménagements).
Au titre des écarts à la prévision, on observe enfin :
1) que la tenue du Grenelle de l'environnement a occasionné un dépassement des prévisions établies en loi de finances initiale pour les dépenses de communication : 3,4 millions d'euros ont été consommés contre une prévision de 2 millions d'euros ;
2) que les fonds de concours ont été, à l'instar des autres programmes, très largement surestimés , les fonds de concours rattachés ne représentant que 9 % des fonds de concours attendus en AE et CP (117.294 euros rattachés contre 1,313 million d'euros attendus). Cet écart n'est pas davantage motivé que pour les programmes 181 et 153.
* 118 Voir le rapport d'information de Mme Fabienne Keller, « Droit communautaire de l'environnement : maintenir le cap » (n° 402, 2007-2008).
* 119 Une délégation de gestion a été mise en place avec l'INSEE.