B. L'EXÉCUTION EN 2007 : UNE RÉGULATION BUDGÉTAIRE FAUSSÉE PAR LES SPÉCIFICITÉS DE LA MISSION
L'exécution de la mission « RCT » en 2007 (CP)
(en euros)
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Programmes |
Crédits ouverts |
Crédits consommés |
Ecart |
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119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » |
664.613.318 |
663.747.458 |
865.860 (0,13 %) |
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120 « Concours financiers aux départements » |
804.297.663 |
790.665.077 |
13.632.586 (1,69 %) |
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121 « Concours financiers aux régions » |
1.461.224.769 |
1.458.432.363 |
2.792.406 (0,19 %) |
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122 « Concours spécifiques et administration » |
426.755.412 |
379.294.729 |
47.460.683 (12,51 %) |
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Total pour la mission |
3.356.891.162 |
3.292.139.627 |
64.751.535 (1,92 %) |
Source : RAP de la mission « RCT » annexé au présent projet de loi de règlement
* Comme en 2006, les particularités de la mission « RCT » ci-dessus évoquées expliquent une certaine confusion dans la régulation budgétaire mise en oeuvre au cours de l'exercice 2007 . En effet, cette régulation ne peut véritablement concerner les dotations dont le montant des mandatements résulte des obligations légales de l'État. De la sorte, seuls deux des quatre programmes de la mission sont visés par la régulation budgétaire :
- le programme « Concours financiers aux communes et groupements de communes », mais uniquement pour la DGE des communes et la DDR, seules dotations pour lesquelles l'État dispose d'un pouvoir de décision 210 ( * ) ;
- le programme « Concours spécifiques et administration », pour l'ensemble de ses crédits, mais ces derniers ne représentent qu'une part minoritaire de l'ensemble des crédits de la mission (en 2007, 11,5 %).
Ainsi, comme votre rapporteur spécial a déjà eu l'occasion, à plusieurs reprises, de le souligner 211 ( * ) , les modalités retenues pour la mise en oeuvre de la « réserve de précaution » dans le cadre de la mission « RCT », en tant qu'elles s'appliquent à des dépenses obligatoires, sont contestables . Elles le sont en partie dans le cas du programme « Concours financiers aux communes et groupements de communes » ; elles le sont totalement en ce qui concerne les programmes « Concours financiers aux départements » et « Concours financiers aux régions ». Au surplus, la plupart des mises en réserves devant nécessairement être libérées, leur intérêt est sujet à caution.
En 2007, seule n'a fait l'objet d'aucun dégel la « réserve de précaution » relative aux crédits de dépenses de personnel (titre 2) du programme « Concours spécifiques et administration » (10.000 euros). Les autres mises en réserves initiales ont été dégelées au moment où ces crédits étaient nécessaires, à la date du 9 novembre 2007.
Le dégel a été intégral pour les programmes « Concours financiers aux communes et groupements de communes » et « Concours financiers aux départements ». Il a été partiel pour le programme « Concours financiers aux régions » (mais à hauteur de 98,4 %), et pour les crédits hors titre 2 du programme « Concours spécifiques et administration » (à hauteur de 56 %, soit 8,97 millions d'euros 212 ( * ) ).
Hors titre 2, le gel définitif net (après annulations en loi de finances rectificative), a été de 1,04 million d'euros sur le programme « Concours financiers aux régions » et 6,51 millions d'euros sur le programme « Concours spécifiques et administration » , soit un montant total de 7,55 millions d'euros pour l'ensemble de la mission « RCT ».
* Dans ce contexte, comme en 2006, la fongibilité des crédits a souvent été utilisée, non pour opérer de véritables choix de gestion, mais pour pallier la contrainte de la mise en réserve , en exploitant les différences de calendrier de versement des diverses dotations. C'est ainsi que :
- dans le cadre du programme « Concours financiers aux communes et groupements de communes », les préfets ont abondé l'enveloppe de la DGE des communes de 43 millions d'euros en CP, prélevés sur la DDR 213 ( * ) ;
- dans le cadre du programme « Concours financiers aux départements », les crédits destinés aux aides à l'équipement ont été minorés de 2,7 millions d'euros en CP, réaffectés aux lignes de la DDEC (pour un montant de 1,3 million d'euros) et de la DGD fluviale (pour 1,4 million d'euros).
S'agissant du programme « Concours spécifiques et administration », la fongibilité a permis de redéployer 1,8 million d'euros de CP de l'action « Administration des relations avec les collectivités territoriales » vers l'action « Aides exceptionnelles aux collectivités locales », afin de « maximiser leur consommation » selon le RAP de la mission.
Par ailleurs, dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'État en 2007, la Cour des comptes relève que « la qualité du suivi de la consommation des crédits délégués apparaît en progrès par rapport à la situation relevée en 2006 ».
* En ce qui concerne les dépenses de personnel (exécutées à hauteur de 8,9 millions d'euros ), il convient de préciser que l'effectif de référence de la DGCL était en 2007 de 173 ETPT , soit une augmentation de 17 ETPT par rapport à l'effectif de référence de l'année 2006. Cette évolution résulte du rattachement à la DGCL du pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité , réalisé à la faveur de l'extension du champ de compétence de ce service à l'ensemble du territoire métropolitain (transfert en provenance du programme « Administration territoriale » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État »).
En exécution, néanmoins, l'effectif moyen annuel de la DGCL n'a compté que 165,8 ETPT . L'écart avec l'effectif de référence (- 7,2 ETPT) est justifié, au sein du RAP de la mission, par « la vacance frictionnelle subie en cours d'année », liée aux délais recrutement ou à l'exercice de mobilités.
* 210 Comme pour la plupart des autres dotations retracées par la mission « RCT », le taux de progression de la DGE des communes et celui de la DDR sont fixés par la loi. Toutefois, il s'agit de dotations pour l'attribution desquelles l'Etat dispose d'un pouvoir de décision.
* 211 Cf. notamment la contribution de votre rapporteur spécial au rapport n° 393 (2006-2007), tome II, de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, sur le projet de loi de règlement du budget de 2006.
* 212 Cette mesure a bénéficié aux concours de l'Etat aux bibliothèques municipales et départementales de prêts. Le non dégel partiel de la réserve du programme « Concours spécifiques et administration » a été supporté par les crédits d'aide aux communes en difficulté financière (dont la répartition intervient en fin d'exercice) et les crédits consacrés aux travaux divers d'intérêt local.
* 213 Votre rapporteur spécial ayant exprimé le souhait que la fongibilité des crédits mise en oeuvre en faveur de la DGE des communes à partir de la DDR ne conduise pas à méconnaître les règles d'indexation de cette dernière, le gouvernement, en 2007, avait indiqué que l'usage de cette fongibilité restait limité aux crédits risquant de ne pouvoir être consommés avant la fin de l'exercice. Le RAP de la mission « RCT » annexé au présent projet de la loi de règlement précise notamment que « cette fongibilité reste conforme aux dispositions du code général des collectivités territoriales, puisqu'elle n'intervient qu'après la définition et la délégation des enveloppes départementales calculées pour chacune de ces dotations ».