3. La programmation prévue par le Livre blanc devrait ramener la part des dépenses de défense dans le PIB de 1,6 point de PIB aujourd'hui à 1,4 point de PIB en 2020
Le Livre blanc prévoit de réduire fortement la part des dépenses de défense dans le PIB, comme l'indique le graphique ci-après.
Part des dépenses de défense dans le PIB (norme OTAN, hors pensions)
(en points de PIB)
Hypothèses :
Croissance des dépenses en volume de 0 % de 2009 à 2011 (+ ressources supplémentaires de 1 milliard d'euros en 2009 et 0,7 milliard d'euros en 2010), puis de 1 % à partir de 2012.
Croissance du PIB de 0 % en 2009, 1,5 % en 2010, 2 % de 2011 à 2012 et 2,2 % ensuite.
Sources : Livre blanc, calculs de vos rapporteurs spéciaux
Ainsi, après une « bosse » en 2009-2010, les dépenses de défense en « norme OTAN » et hors pensions passeraient de 1,6 point de PIB actuellement à moins de 1,4 point de PIB en 2020.
4. Premiers éléments sur l'exécution de 2008
a) Une exécution strictement conforme à la loi de finances initiale en ce qui concerne les crédits de paiement ?
Lors de la réunion de suivi parlementaire de l'exécution du budget de la défense du 19 novembre 2008, le ministère de la défense a fournis les éléments suivants.
(1) Une forte sous-exécution en matière d'effectifs
Tout d'abord, l'année 2008 devrait être marquée par une forte sous-réalisation en matière d'effectifs. La prévision de sous-exécution est en effet de 3.939 ETPT pour l'ensemble du ministère, dont environ 85 % pour la mission « Défense » et 15 % pour la mission « Sécurité ». Cela s'explique en particulier par des mesures « fonction publique » non budgétées et par la prudence des gestionnaires, anticipant la réduction d'effectifs de 2009, mais aussi par des difficultés à recruter. Le ministère de la défense a ainsi déclaré craindre que la réduction des effectifs au cours de la prochaine loi de programmation militaire soit plus importante que prévu. Les dépenses de titre 2 seraient cependant conformes aux prévisions.
En ce qui concerne la réserve, celle-ci devrait être intégralement levée pour le titre 2, ce qui correspond à 100 millions d'euros, dont 82 millions d'euros pour la mission « Défense » et 18 millions d'euros pour la mission « Sécurité ».
(2) Une sous-exécution prévisible en matière d'autorisations d'engagement
Du fait du report à 2011-2012 de la décision éventuelle de lancer le programme du second porte-avions, les 3 milliards d'euros d'autorisations d'engagement correspondants n'ont pas été utilisés. La commande de 22 hélicoptères NH90 a par ailleurs été reportée à 2009.
En ce qui concerne les frégates FREMM, le projet de loi de finances rectificative pour 2008 ne prévoit pas d'ouvrir les crédits correspondant aux 13/19 e de la dépense (cf. ci-après).
(3) Une exécution stricte de la loi de finances initiale en matière de crédits de paiement ?
En ce qui concerne l'exécution globale des crédits, les informations obtenues auprès du ministère de la défense et du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique suggèrent que l'exécution devrait être strictement conforme aux crédits de paiement inscrits dans la loi de finances initiale pour 2008.
b) Comme les années antérieures, le financement d'une partie du surcoût des OPEX par décret d'avance
(1) L'équilibre général du décret
Le gouvernement doit prochainement publier un décret d'avance 2 ( * ) tendant en particulier à assurer le financement des OPEX de 2008 et dont, conformément à l'article 13 de la LOLF, il a transmis le projet aux commissions des finances des deux Assemblées. Votre commission des finances a exprimé un avis favorable à ce projet de décret d'avance, sous réserve de diverses observations, lors de sa réunion du 21 novembre 2008.
Le projet de décret d'avance prévoit, dans le cas de la mission « Défense », un jeu complexe d'ouvertures et d'annulations.
Si l'on prend en compte les seules majorations , les autorisations d'engagement et les crédits de paiement de la mission « Défense » sont accrus de 266 millions d'euros , dont :
- 259 millions d'euros sur le programme 178 « Préparation et emploi des forces », pour financer le supplément de coût des OPEX (dont 38 millions d'euros de titre 2) ;
- 7 millions d'euros sur le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense », pour « tenir compte des résultats de l'exécution des dépenses des personnels civils et militaires en 2007 ».
Cependant, globalement le projet de décret d'avance aboutit :
- à réduire les autorisations d'engagement de 263 millions d'euros , les ouvertures liées aux OPEX étant plus que compensées par une forte diminution des autres autorisations d'engagement, en particulier celles du programme 146 « Equipement des forces » (- 472 millions d'euros) ;
- à augmenter les crédits de paiement de seulement 50 millions d'euros, les ouvertures liées aux OPEX étant presque intégralement compensées par l'annulation de divers crédits de paiement, dont 159 millions d'euros du programme 146 « Equipement des forces ».
L'impact du projet de décret d'avance sur la mission « Défense »
(en euros)
|
Intitulé du programme |
N° du programme |
Autorisation d'engagement ouverte ou annulée |
Crédit de paiement ouvert ou annulé |
|
Ouvertures |
266 210 650 |
266 210 650 |
|
|
Environnement et prospective de la politique de défense |
144 |
7 000 000 |
7 000 000 |
|
Dont titre 2 |
7 000 000 |
7 000 000 |
|
|
Préparation et emploi des forces |
178 |
259 210 650 |
259 210 650 |
|
Dont titre 2 |
38 000 000 |
38 000 000 |
|
|
Soutien de la politique de la défense |
212 |
||
|
Dont titre 2 |
|||
|
Équipement des forces |
146 |
||
|
Dont titre 2 |
|||
|
Annulations |
529 307 643 |
216 571 958 |
|
|
Environnement et prospective de la politique de défense |
144 |
4 016 776 |
4 016 776 |
|
Dont titre 2 |
|||
|
Préparation et emploi des forces |
178 |
||
|
Dont titre 2 |
|||
|
Soutien de la politique de la défense |
212 |
53 555 182 |
53 555 182 |
|
Dont titre 2 |
44 120 000 |
44 120 000 |
|
|
Équipement des forces |
146 |
471 735 685 |
159 000 000 |
|
Dont titre 2 |
|||
|
Solde |
-263 096 993 |
49 638 692 |
|
|
Environnement et prospective de la politique de défense |
144 |
2 983 224 |
2 983 224 |
|
Dont titre 2 |
7 000 000 |
7 000 000 |
|
|
Préparation et emploi des forces |
178 |
259 210 650 |
259 210 650 |
|
Dont titre 2 |
38 000 000 |
38 000 000 |
|
|
Soutien de la politique de la défense |
212 |
-53 555 182 |
-53 555 182 |
|
Dont titre 2 |
-44 120 000 |
-44 120 000 |
|
|
Équipement des forces |
146 |
-471 735 685 |
-159 000 000 |
|
Dont titre 2 |
Sources : présent projet de décret d'avance, calculs de votre rapporteur général
(2) Des annulations de crédits qui portent peu sur les programmes d'armement
Contrairement aux années précédentes, les annulations portent peu sur les programmes d'armement.
En effet, si l'on se limite aux 221,2 millions d'euros (hors titre 2) d'augmentations d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement correspondant aux OPEX, la répartition est la suivante.
Le financement du coût supplémentaire des OPEX (hors dépenses de titre 2)
(crédits de paiement et autorisations d'engagement,
en millions d'euros)
|
Annulations brutes |
Ouvertures brutes |
||
|
Ministère de la défense |
-178,7 |
221,2 |
|
|
Mission « Défense » |
-172,4 |
221,2 |
|
|
Environnement et prospective de la politique de défense |
144 |
-4 |
|
|
Préparation et emploi des forces |
178 |
221,2 |
|
|
Soutien de la politique de la défense |
212 |
-9,4 |
|
|
Équipement des forces |
146 |
-159 |
|
|
Mission « Anciens combattants » |
-1,3 |
||
|
Mission « Recherche » |
-5 |
||
|
Ministères civils |
-42,5 |
||
|
TOTAL |
-221,2 |
221,2 |
Source : d'après le ministère de la défense (contrôle trimestriel de l'exécution du budget de la défense, 19 novembre 2008)
Ainsi, selon le ministère de la défense, sur les 221,2 millions d'euros d'annulations :
- seulement 178,7 millions d'euros ont été supportées par le ministère de la défense, dont 172,4 millions d'euros par la mission « Défense », les 42,5 millions d'euros restants ayant été supportés par les ministères civils ;
- parmi les 159 millions d'euros d'annulations de crédits du programme 146 « Equipement des forces », une centaine correspondent au programme du deuxième porte-avions, qui a été « suspendu » jusqu'en 2011, et n'ont donc pas de conséquence concrète.
(3) La dépense était en partie prévisible
L'ouverture de crédits demandée est manifestement urgente. Cependant, elle était aussi, pour une large part, prévisible.
(a) Le coût moyen des OPEX est supérieur à 600 millions d'euros, alors que seulement 475 millions d'euros étaient inscrits en loi de finances initiale
En effet, les OPEX ont coûté en moyenne plus de 600 millions d'euros par an depuis 2002, comme le montre le graphique ci-après. Par ailleurs, les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2008 étaient de seulement 475 millions d'euros. Ce montant de 475 millions d'euros résultait d'ailleurs en partie d'une majoration de 100 millions d'euros réalisée par le gouvernement lors de la discussion au Sénat.
Pour cette seule raison, il paraissait probable à la fin de l'année 2007 que les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2008 seraient insuffisants de plus d'une centaine de millions d'euros.
Dans une réponse au questionnaire budgétaire pour 2008, le ministère de la défense évaluait ainsi le surcoût des OPEX en 2008 à 600 millions d'euros.
Les surcoûts des OPEX : prévision et exécution
(en millions d'euros)
Source :
ministère de la défense
(b) Les principaux « dérapages » (Afghanistan et Tchad) étaient-ils prévisibles ?
Si les surcoûts des OPEX semblent devoir être en 2008 nettement supérieurs aux 600 millions d'euros habituels, c'est à cause du « dérapage » des dépenses sur deux théâtres :
- l'Afghanistan (+100 millions d'euros) ;
- le Tchad (+150 millions d'euros).
Le surcoût des principales opérations en 2008 : prévision initiale et prévision actualisée
(en millions d'euros)
|
Prévision associée au PLF 2008* |
Prévision actualisée** |
Ecart |
|
|
Bosnie-Croatie |
21,0 |
7,5 |
-13,5 |
|
Macédoine-Kosovo |
85,0 |
103,2 |
18,2 |
|
Côte d'Ivoire |
136,0 |
116,4 |
-19,6 |
|
Afghanistan |
139,0 |
236,1 |
97,1 |
|
Tchad |
84,0 |
234,4*** |
150,4 |
|
Liban |
61,0 |
78,9 |
17,9 |
|
Congo |
3,0 |
0,6 |
-2,4 |
|
Autres |
71,0 |
75,3 |
4,3 |
|
Total |
600,0 |
852,4 |
252,4 |
* Source : réponse au questionnaire budgétaire pour 2008. Il s'agit de l'estimation transmise par le ministère de la défense, et non du montant inscrit en loi de finances (on l'a vu de 475 millions d'euros).
** Source : ministère de la défense, contrôle trimestriel de l'exécution du budget de la défense (19 novembre 2008).
** Dont 130,3 millions d'euros pour l'EUFOR.
Source : d'après le ministère de la défense
Ces « dérapages » n'allaient pas de soi.
Dans le cas de l'Afghanistan et du Tchad, les prévisions du gouvernement supposaient qu'au lieu de poursuivre leur tendance à l'augmentation, les dépenses se rapprocheraient de leur niveau de 2006, comme l'indique le graphique ci-après.
Le surcoût des deux principales opérations depuis 2004
(en millions d'euros)
Sources : réponse au questionnaire budgétaire pour 2008 (prévision initiale pour 2008), contrôle trimestriel de l'exécution du budget de la défense (19 novembre 2008)
Dans le cas du Tchad, l'année 2008 se caractérise par le coût de l'EUFOR, estimé à 130 millions d'euros. En effet, c'est seulement le 28 janvier 2008 que l'Union Européenne a décidé de lancer cette opération.
Dans le cas de l'Afghanistan, le gouvernement a semble-t-il sous-estimé le « durcissement » du conflit.
* 2 Projet de décret d'avance portant ouverture de 1.294,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 1.253,2 millions d'euros en crédits de paiement sur le budget général et de 34,6 millions d'euros sur le budget annexe « contrôle et exploitation aériens ».