B. DE LA « BOSSE À 35 MILLIARDS D'EUROS » À LA « BOSSE À 1,7 MILLIARD D'EUROS »
1. La « bosse à 35 milliards d'euros »
a) Selon le « Livre blanc », une « bosse de crédits de paiement » de 35 milliards d'euros d'ici à 2014 pour réaliser le « modèle d'armée 2015 »
(1) Environ 6 milliards d'euros de plus par an jusqu'en 2014
Lors de son audition par votre commission des finances, le 30 octobre 2007, le ministre de la défense a déclaré que les besoins de crédits de paiement en matière d'équipement (selon le critère « large » de la loi de programmation militaire, incluant le maintien en condition opérationnelle) de la mission « Défense » devaient passer de 15,9 milliards d'euros en moyenne par an à 19,1 milliards d'euros en 2009, pour atteindre 23 milliards d'euros en 2012. Le surcoût aurait donc été de l'ordre de 5,5 milliards d'euros par an, soit environ 0,25 point de PIB.
De même, le rapport de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée nationale de février 2008 indique que lors de son audition par la commission de la défense de l'Assemblée nationale le 3 octobre 2007, M. Hervé Morin, ministre de la défense, a précisé que, pour l'ensemble du ministère, « la bosse n'apparaît qu'à partir de 2009 puisque les besoins de paiement établis par la version actualisée du référentiel (VAR) s'établiront à 19,1 milliards d'euros en 2009, à 21,4 milliards d'euros en 2010, à 22,2 milliards d'euros en 2011 et à 23 milliards d'euros en 2012 ».
Cette « bosse » ne doit pas être confondue avec celle des engagements non couverts. Bien que les engagements non couverts du programme 146 soient également de l'ordre de 35 milliards d'euros, la notion n'est pas la même. La « bosse » du Livre blanc est concentrée sur la seule période 2009-2014, et correspond essentiellement à des dépenses qui n'ont pas été engagées.
(2) Un montant confirmé par le « Livre blanc »
De même, selon le Livre blanc , la « bosse » serait de l'ordre de 35 milliards d'euros, dont 24 milliards d'euros provenant de la sous-exécution des deux LPM, d'où un besoin d'investissements de 6 milliards d'euros par an.
La « bosse » a donc une double nature :
- environ 4 milliards d'euros/an viendraient de la sous-exécution des LPM ;
- les 2 milliards d'euros/an restants semblent donc provenir d'une « bosse » prévue au départ, et impossible à financer.
La « bosse programmatique » pour réaliser le « modèle d'armée 2015 », selon le Livre blanc
(en milliards d'euros, sur la période 2009-2014)
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« Bosse » cumulée, sur 6 ans |
« Bosse » annuelle résultante** |
|
|
Sous-exécution de la loi de programmation 1997-2002 |
13 |
2 |
|
Sous-exécution de la loi de programmation 2003-2008 |
11* |
2 |
|
Ecart entre LFI et loi de programmation |
1 |
0 |
|
Financement du surcoût des OPEX par des
|
1 |
1 |
|
Coûts non prévus (programmes, MCO) |
9* |
1 |
|
Autres |
12* |
2 |
|
Sous-exécution des lois de programmation 1997-2002 et 2003-2008 |
24 |
4 |
|
Total général (« bosse programmatique ») |
35** |
6 |
* Montants calculés par différence par vos rapporteurs spéciaux
**Montants calculés par vos rapporteurs spéciaux.
Source : d'après le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, juin 2008 (rapport PLR 2007)
|
La sous-exécution des deux dernières LPM, d'après le Livre blanc « En 2007, le ministère de la Défense estimait que les besoins en équipements à financer pour atteindre ce modèle supposaient, par rapport à la dotation 2008, un surcroît de 6 milliards d'euros annuels en moyenne pendant six ans, à verser à partir de 2009. Ces montants auraient représenté une hausse de 40 % des dépenses annuelles d'études, d'entretien et d'acquisition des équipements, qui s'élèvent en 2008 à 15,6 milliards d'euros. « Cette situation résulte de multiples causes. « Les deux lois de programmation militaire 1997-2002 et 2003-2008 n'ont pas pu garantir le financement de l'investissement au niveau prévu. « Les ressources effectivement disponibles sur la période 1997-2002 ont été notablement inférieures à la programmation, tant du fait d'un niveau de crédits en loi de finances initiale en retrait par rapport aux enveloppes annuelles prévues, qu'en raison de l'exécution budgétaire. (redéploiement interministériel, financement des opérations extérieures). « L'écart est évalué au total à environ 13 milliards d'euros, montant proche d'une annuité entière sur les six programmées par la loi. Cette situation s'est traduite par des annulations de programmes, des diminutions de cibles et des décalages calendaires de livraisons de matériels. « L'entretien des matériels, des infrastructures et l'acquisition de munitions ont été fortement pénalisés par ce déficit. « Au cours de la période 2003-2008, alors que les budgets étaient plus élevés que dans la période précédente, les financements ouverts par les lois de finances successives ont été nettement plus proches de ceux prévus par la loi de programmation. L'écart total constaté en fin de période s'élève à un peu plus d'un milliard d'euros, sur 88 milliards. « Cependant, les dépenses d'équipement n'ont pu être financées comme prévu car elles n'avaient pas été évaluées à leur juste niveau lors de la programmation initiale. Ces sous-évaluations concernent le lancement de programmes nouveaux, le maintien en condition opérationnelle des matériels et les coûts des programmes en cours. « L'exécution budgétaire des deux périodes a été également marquée par le financement de dépenses qui ne relevaient pas du périmètre de ces lois de programmation. En ce qui concerne les opérations extérieures, l'amorce, dès 2005, du provisionnement de leurs surcoûts en loi de finances initiale a permis d'atténuer progressivement le poids des annulations de crédits en cours d'année résultant de la prise en compte des opérations. Mais cette pratique n'a pu être entièrement abandonnée, en raison notamment du coût total de ces opérations. « Au total, en tenant compte de l'ensemble des facteurs mentionnés ci-dessus, l'écart de crédits par rapport aux ressources correspondant aux objectifs physiques des deux programmations s'élève à environ 24 milliards d'euros. » Source : Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, juin 2008 |
Dans ses réponses au questionnaire budgétaire pour 2009, le ministère de la défense limite la « bosse » à la sous-exécution des deux lois de programmation. Elle est revue à la baisse, puisqu'elle ne serait plus désormais que de 21 milliards d'euros. Comme la sous-exécution de la LPM 1997-2002 est toujours évaluée à 13 milliards d'euros, il en découle une sous-exécution de la LPM 2003-2008 qui ne serait plus que de 8 milliards d'euros.
Les 36 milliards d'euros passeraient donc à 33 milliards d'euros, soit 0,5 milliard d'euros/an de moins. L'ordre de grandeur demeurerait toutefois le même.
La « bosse programmatique » pour
réaliser le « modèle d'armée
2015 »,
selon une réponse au questionnaire
budgétaire
(en milliards d'euros)
|
Bosse cumulée sur 2 LPM |
|
|
Sous-exécution de la loi de programmation 1997-2002 |
|
|
Total |
13 |
|
Sous-exécution de la loi de programmation 2003-2008 |
|
|
Ecart entre LFI et loi de programmation |
0,7 |
|
Financement du surcoût des OPEX par des crédits d'équipement |
0,9 |
|
Financement des programmes non prévus (opérations spéciales) |
0,7 |
|
Dérive de coûts de certains programmes |
2,0 |
|
Dérive de coûts du MCO |
1,5 |
|
Autre : prise sous enveloppe BCRD + DCN |
1,9 |
|
Total |
7,7 |
|
Sous-exécution des lois de programmation 1997-2002 et 2003-2008 correspondant à la bosse programmatique |
20,7 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire pour 2009
Dans le cas de la LPM 1997-2002, le problème était la sous-exécution financière.
Dans celui de la LPM 2003-2008, ce problème n'a joué que de façon marginale (1 milliard d'euros environ). Selon le gouvernement, la sous-exécution proviendrait :
- de dérives de coûts (2 milliards d'euros) 3 ( * ) ;
- de dépenses non prévues : nouveaux programmes (1 milliard d'euros), et surtout dépenses de fonctionnement (1 milliard d'euros pour les OPEX, 1,5 milliard d'euros pour le MCO, 2 milliards d'euros pour le BCRD et DCN).
Les données transmises par le ministère de la défense à la Cour des comptes, que votre commission des finances a obtenues dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement des comptes de 2007, suggèrent que les dérapages globaux des programmes (indépendamment de l'évolution des coûts unitaires) est de l'ordre de 1,5 milliard d'euros, dont environ la moitié pour des programmes relatifs à la dissuasion nucléaire (SNLE NG et missile M51, Mirage 2000 N-K3), et 300 millions d'euros pour le Rafale et l'A400M.
Le coût des principaux programmes : prévision et exécution (2003-2007)
(en millions d'euros de 2003)
|
Programme |
Dotation
|
Dotation
|
Exécution constatée |
Ecart/ LFI |
Ecart/ LPM |
|
SNLE NG et son environnement |
1.714 |
1.785 |
2.054 |
269 |
340 |
|
Missile MSBS M51 |
2.460 |
2. 677 |
2.795 |
117 |
334 |
|
FSAF (Famille de systèmes sol-air futurs) |
594 |
751 |
844 |
92 |
250 |
|
RAFALE |
6.835 |
6.778 |
7.026 |
248 |
192 |
|
A 400 M (avion de transport futur) |
1.025 |
1.139 |
1.149 |
10 |
123 |
|
SCCOA étape 3 (Système de commandement et de conduite des opérations aériennes) |
0 |
135 |
91 |
- 44 |
91 |
|
SUPER ETENDARD Standard 5 |
0 |
113 |
84 |
- 29 |
84 |
|
Mirage 2000 N - K3 |
0 |
96 |
80 |
- 16 |
80 |
|
Total des principaux programmes présentant des surcoûts par rapport à la LPM |
12 . 628 |
13 . 475 |
14 . 122 |
647 |
1 . 494 |
Source : réponse au questionnaire adressé dans le cadre de la discussion du projet de loi de règlement de 2007
b) Une « bosse » à relativiser ?
La sommation des coûts des principales unités restant à acquérir pour réaliser le « modèle d'armée 2015 » conduit à un montant de l'ordre d'une trentaine de milliards d'euros, soit, si on suppose que la dernière année est 2014, environ 5 milliards d'euros/an.
Certes, la mission « Défense » doit financer, d'ici à 2015, des dépenses qui n'étaient pas prévues par le « modèle d'armées 2015 » 4 ( * ) . Cependant, on est loin de la situation, que semblerait suggérer la notion d'une « bosse » de 6 milliards d'euros par an, où il resterait 16*6=près de 100 milliards d'euros 5 ( * ) d'équipements à se procurer d'ici à 2015.
Les crédits de paiement nécessaires pour atteindre le « modèle d'armée 2015 » :
une tentative d'évaluation pour les principaux programmes
(en millions d'euros et en milliards d'euros)
|
Nombre d'unités |
Coût unitaire des unités manquantes (B) (1) |
CP nécessaires d'ici à 2014 pour réaliser le « modèle d'armée 2015 » (A)*(B) |
|||
|
Modèle d'armée 2015 6 ( * ) |
2008 |
Unités manquantes (A) |
|||
|
(en millions d'euros) |
(en milliards d'euros) |
||||
|
Tigre |
120 |
21 |
99 |
30 |
3,0 |
|
NH90 |
133 |
0 |
133 |
25 |
3,3 |
|
Rafale Marine |
60 |
26 |
34 |
70 |
2,4 |
|
Frégates de premier rang |
21 |
17 |
4 |
400 |
1,6 |
|
Rafale |
152 |
32 |
120 |
65 |
7,8 |
|
A400M |
0 |
0 |
50 |
120 |
6,0 |
|
Avions ravitailleurs |
20 |
14 |
6 |
170 |
1,0 |
|
Total |
~ 25 |
||||
(1) Simples ordres de grandeur.
Source : commission des finances
La « bosse à 6 milliards d'euros par an » semble donc correspondre à une interprétation assez large du « modèle d'armée 2015 », tel qu'il est décrit par la loi de programmation militaire 2003-2008.
* 3 Les observations définitives de la Cour des comptes sur l'exécution de la LPM 2003-2008 (18 juillet 2008) suggèrent un « certain flou » sur l'estimation des dérives de coût des programmes. « Interrogé par la Cour sur les surcoûts budgétaires des programmes d'armement sur la durée de la LPM, le ministère de la défense a fourni deux évaluations fortement divergentes, l'une de l'ordre de 1,2 milliard d'euros, l'autre supérieure à 3,5 milliards d'euros. Sur la base de ses propres contrôles, la Cour a préféré retenir ce dernier chiffre ».
* 4 Cela est indiqué ci-avant, le ministère de la défense considère cependant que le financement lors de la loi de programmation 2003-2008 de programmes non prévus aura seulement coûté 0,7 milliard d'euros.
* 5 (10 milliards d'euros de niveau « normal » d'investissement + 6 milliards d'euros de « bosse »)*6 ans.
* 6 Loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008.