EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 4 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Auguste Cazalet et Albéric de Montgolfier, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial , a tout d'abord effectué une présentation générale de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Il a indiqué qu'elle bénéficie de 12,37 milliards d'euros de crédits de paiement et 12,36 milliards d'euros d'autorisations d'engagement, ce qui constitue une augmentation de 10,8 % par rapport aux crédits votés en loi de finances pour 2009. Il a rappelé que ces montants sont supérieurs de près de 735 millions d'euros au plafond voté en loi de programmation des finances publiques.
Il a ensuite expliqué que la mission se divise en cinq programmes de poids très différents. Le moins doté d'entre eux, consacré à l'égalité entre les hommes et les femmes, mobilise 29,5 millions d'euros de crédits, tandis que le programme « Handicap et dépendance » rassemble plus de 9,1 milliards d'euros de dotations.
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial , a fait remarquer que le périmètre de la mission est pratiquement stable, ce qui n'empêche pas un important rééquilibrage des crédits à l'intérieur de celle-ci. Ainsi, le programme « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » voit ses crédits passer de 555,4 millions d'euros en 2009 à 1.674,5 millions d'euros en 2010 du fait de la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) en métropole depuis le 1 er juin 2009. En revanche, l'enveloppe du programme « Actions en faveur des familles vulnérables » diminue de 836 millions d'euros en 2009 à 407,5 millions d'euros en 2010. Il a précisé que ce programme incluait les crédits de l'allocation parent isolé (API) qui disparaît progressivement du fait de son intégration dans le RSA.
Il s'est ensuite interrogé sur la pérennité de la maquette de la mission compte tenu de ce nouvel équilibre des dotations. Il a noté que, par exemple, le programme « Actions en faveur des familles vulnérables » a peu à peu perdu sa cohérence interne et qu'il mérite donc d'être révisé.
Par ailleurs, il a observé que le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales », qui constitue le programme support de la mission, connaît un profond redécoupage de ses crédits avec la création des agences régionales de santé (ARS). En effet, ces agences regrouperont, à terme, des services dont les dotations sont, actuellement, éclatées dans le programme. Il a ajouté que la mise en place des ARS conduit à des transferts massifs de personnels de l'ordre de 3.700 ETPT en 2009 et 7.500 en année pleine. Il a toutefois insisté sur le fait que ces transferts n'ont pas d'impact budgétaire puisque ces personnels restent financés par une dotation de l'Etat aux ARS.
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial , a souligné que l'allocation aux adultes handicapés (AAH) constitue une autre priorité de la mission. Elle fait l'objet d'une revalorisation de 25 % sur cinq ans. En revanche, il a indiqué que les crédits jugés moins essentiels connaissent une stagnation ou une diminution de leurs dotations.
Enfin, il a relevé que les trente-et-une dépenses fiscales principalement associées à la mission sont quasiment de même ampleur que les crédits budgétaires. Elles devraient, en effet, atteindre 11,88 milliards d'euros en 2010. A ce titre, il a regretté qu'elles ne soient pas accompagnées d'une analyse plus fine de leurs effets au regard des objectifs initialement recherchés.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial , a ensuite présenté en détail les cinq programmes. Il a tout d'abord noté que le programme « Actions en faveur des familles vulnérables » rassemble de nombreuses actions sans qu'il soit, pour autant, possible d'identifier une véritable politique en faveur des familles vulnérables.
Il a exprimé son inquiétude concernant le financement de l'enfance en danger. Il a rappelé que la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance a prévu un Fonds national de protection de l'enfance. Le Gouvernement a fait part de son intention de ne pas doter ce fonds sans pour autant proposer de solution alternative. Il a indiqué qu'il l'interrogera sur ce point lors de l'examen du texte en séance plénière.
Il a enfin observé que les dettes accumulées au titre de ce programme devraient être résorbées à la fin de l'année 2009.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial , a ensuite présenté le programme « Handicap et dépendance ». Il a indiqué que celui-ci porte, pour 6,2 milliards d'euros, le financement de l'AAH. Il a ajouté que, au cours de l'exercice 2009, un fort dérapage des besoins en crédits de l'AAH est constaté. De ce fait, il a jugé que la budgétisation du programme pour 2010 apparaît incertaine quand bien même le Premier ministre a autorisé un relèvement du montant des crédits du programme de 260 millions d'euros par rapport au plafond initial de la loi de programmation des finances publiques. Il a notamment fait valoir que, faute de connaître les causes réelles du dérapage de 2009, la prévision pour 2010 se révèle nécessairement hasardeuse.
Sur le programme « Égalité entre les hommes et les femmes », M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial , a rappelé que la commission des finances s'est régulièrement interrogée sur l'efficacité et la valeur ajoutée de certaines dépenses, compte tenu de la faiblesse des sommes prévues par rapport aux enjeux. Il a précisé que le document de politique transversale, disponible depuis cette année, montre que cette politique est, en fait, éclatée entre plus de vingt programmes différents.
Il a relevé que les crédits d'intervention pour l'année 2010 demeurent stables mais il a regretté qu'ils soient exagérément « saupoudrés » entre plus de 1.150 associations qui reçoivent, en moyenne, 12.500 euros. Il a noté que les associations d'envergure nationale voient, en revanche, leurs subventions maintenues à des niveaux élevés.
Présentant le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales », M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial , a signalé que la nouvelle action « Agences régionales de santé » regroupe plus de 271 millions d'euros de crédits. Cette dotation permettra de financer les charges de personnels et les frais de fonctionnement des agences. Il a également rappelé que la création des ARS aura pour conséquence la réorganisation de l'administration déconcentrée de l'Etat. Les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) et les directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) devraient être créées. Il a indiqué que ces dernières seront divisées en deux entités distinctes, l'une pour la cohésion sociale, l'autre pour la protection des populations, dans les départements de plus de 400.000 habitants. Il a enfin souligné que cette profonde réforme ne devrait pas entraîner, pour 2010 du moins, un impact budgétaire significatif.
Il a ajouté que, hors transfert de personnels vers les ARS, la baisse nette des emplois permet une économie de 6,6 millions d'euros.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial , a présenté, en dernier lieu, le programme « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales ». Il a rappelé que ce programme est constitué, à plus de 99 %, par la dotation de l'Etat au Fonds national des solidarités actives (FNSA) qui gère l'enveloppe du « RSA activité ».
Il a noté que les crédits demandés à ce titre s'élèvent à 1.674,5 millions d'euros. Toutefois, il a jugé que ce montant est supérieur de plus de 812 millions à la somme effectivement nécessaire au FNSA pour financer le « RSA activité » en 2010. Il a expliqué que la montée en charge plus lente qu'envisagé du RSA avait conduit le FNSA à dépenser moins que prévu en 2009, dégageant ainsi un solde largement excédentaire qui sera reporté sur 2010. Pour la même raison, les dépenses du FNSA seront moindres qu'attendu en 2010.
Il a jugé toutefois important de respecter un impératif de prudence dès lors que les calculs effectués par les rapporteurs spéciaux ne sont que prévisionnels. Il a rappelé que le RSA constitue une remarquable avancée sociale et qu'il convient de faire attention à ne pas le mettre en péril. Pour ces raisons, il a proposé à la commission d'adopter un amendement de diminution des crédits de 500 millions d'euros.
Il s'est ensuite interrogé sur la généralisation du RSA dans les départements d'outre-mer au 1 er janvier 2011. Il a indiqué que, sur ce point, le Gouvernement n'a transmis ni document d'évaluation, ni prévisions financières. Il a évoqué l'idée que celui-ci pourrait préférer maintenir le revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA) plutôt que de généraliser le RSA.
Enfin, il a précisé que le Gouvernement présentera, à l'Assemblée nationale, un amendement tendant à étendre le bénéfice du RSA aux jeunes actifs ayant travaillé au moins deux ans au cours des trois dernières années. Ce dispositif pourrait concerner 160.000 jeunes pour un coût de 250 millions d'euros.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial , a conclu en invitant la commission à adopter l'amendement proposé puis à adopter les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » ainsi modifiés.
M. Jean Arthuis, président , a salué la vigilance et la prudence des rapporteurs spéciaux. Il a regretté que les départements ayant expérimenté le RSA soient contraints de maintenir les montants versés lors de l'expérimentation, s'ils sont plus favorables, et non pas ceux prévus par la loi dans le cadre du RSA généralisé.
Mme Michèle André, en sa qualité de présidente de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes , s'est interrogée sur la pérennité du programme « Actions en faveur des familles vulnérables ». Elle a suggéré que les crédits utilisés pour promouvoir l'égalité entre les hommes et les femmes puissent prendre place dans ce programme. Elle a ainsi plaidé pour le regroupement de ces crédits afin de les rendre plus lisibles et plus efficaces.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial , a adhéré à cette analyse et a rappelé l'éclatement des subventions relatives aux droits des femmes, qui ne manque pas de soulever des questions de cohérence et d'efficacité.
M. Jean-Pierre Fourcade a indiqué être favorable à l'amendement proposé par les rapporteurs. Il s'est demandé si cette enveloppe disponible de crédits dans le programme « Lutte contre la pauvreté » ne risque pas d'être un facteur de dépenses nouvelles.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial , a indiqué que c'était déjà le cas avec le « RSA jeunes ». Il a également rappelé que l'application du RSA est encore dans une année de transition.
La commission a alors adopté l'amendement portant sur la diminution de 500 millions d'euros des crédits du programme « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales ». Elle a ensuite décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010 ainsi modifiés .
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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2009 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale. Elle a, en outre, décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des articles 59 quater et 59 quinquies rattachés ainsi que la suppression des articles 59 sexies et 59 septies rattachés.