D. LE RENFORCEMENT EN COURS DES EFFECTIFS
Confirmant une tendance engagée depuis déjà plusieurs années, la programmation triennale pour le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » prévoyait la création de 90 emplois sur la période 2011-2013 :
- 40 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) en 2011, dont 20 magistrats pour les TA et les CAA, 10 magistrats et 10 personnels de catégorie A pour la CNDA ;
- 30 ETPT en 2012, dont 5 magistrats et 5 agents de greffe pour les TA et les CAA et 20 emplois pour la CNDA ;
- 20 ETPT en 2013, dont 10 emplois pour les TA et les CAA (5 magistrats et 5 agents de greffe) et 10 rapporteurs pour la CNDA.
Toutefois, la mise en oeuvre en 2011 d'un plan d'action destiné à renforcer la capacité de jugement de la CNDA a conduit à modifier cette programmation initiale. La CNDA bénéficie en effet de la création de 50 emplois en 2011 et de 15 emplois en 2012 8 ( * ) .
Au total, le plafond d'emplois fixé pour 2012 à 3 640 ETPT (soit + 62 ETPT par rapport à 2011) comprend :
- l'extension des emplois créés en 2011 sur 2012, à hauteur de 23 ETPT ;
- les créations d'emplois en 2012 à hauteur de 13 ETPT ;
- le transfert sortant de 2 ETPT au titre de la participation au service facturier des services du Premier ministre ;
- le transfert entrant de 28 ETPT en provenance du programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration ».
Les créations d'emplois visent essentiellement à améliorer la situation d'engorgement à laquelle sont confrontés la CNDA et les TA en Ile-de-France 9 ( * ) . Elles doivent permettre d'éviter ainsi tout risque de dégradation des délais de jugement et de la qualité des décisions rendues, dans un contexte caractérisé par une forte augmentation du contentieux.
E. LA MODERNISATION DE LA COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE (CNDA)
Depuis le 1 er janvier 2009, la CNDA est intégrée au présent programme (action n° 7) 10 ( * ) . Juridiction administrative spécialisée et anciennement dénommée « Commission des recours des réfugiés », elle doit sa nouvelle appellation à l'article 29 de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile.
Cette cour est compétente pour statuer :
- sur les recours formés contre les décisions de l'OFPRA accordant ou refusant le droit d'asile, retirant ou mettant fin au bénéfice de l'asile ;
- sur les recours en révision dans le cas où il est soutenu que la décision de la cour a résulté d'une fraude ;
- sur les recours formés contre les décisions portant rejet d'une demande de réexamen.
En 2010, elle a été saisie de 27 445 recours et a rendu 23 934 décisions .
Votre rapporteur spécial rappelle que le rattachement au présent programme des crédits de cette juridiction correspondait à une décision éminemment souhaitable , dès lors qu'il permet de conférer à cette cour une réelle autonomie budgétaire vis-à-vis de l'administration qu'elle est chargée de juger.
Ainsi que l'ont souligné vos rapporteurs spéciaux Jean-Claude Frécon, alors rapporteur spécial de la présente mission, et Pierre Bernard-Reymond, alors rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration » dans leur rapport d'information commun « La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) : une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents » 11 ( * ) , cette cour était toutefois confrontée à une dégradation alarmante de ses délais de jugement . Son pilotage est, en outre, rendu d'autant plus délicat qu'il dépend largement des fluctuations souvent imprévisibles de la demande d'asile et de la situation géopolitique internationale.
Afin de remédier à cette performance dégradée, la CNDA s'est engagée dans une démarche de modernisation passant notamment par un renforcement très significatif de ses moyens .
En 2010, un plan d'action prévoyant notamment le recrutement de rapporteurs supplémentaires a été arrêté. Le nombre de rapporteurs a ainsi atteint 95 à la fin de l'année 2010 (contre 70 en fin d'année 2009). L'effort engagé devait être amplifié par le recrutement de 20 nouveaux rapporteurs en 2011, 20 supplémentaires en 2012 et 10 encore en 2013. Il avait pour but de permettre d'atteindre un délai de jugement à 6 mois à la fin de l'exercice 2013.
Parallèlement en 2011, ont été créés 5 nouveaux emplois de magistrats destinés à pourvoir des postes de présidents permanents, après la création de 10 emplois en 2010. Au 31 décembre 2011, 12 ETPT devraient être consommés à ce titre, car il a été choisi d'expérimenter la formule des magistrats à temps partiels avant, si nécessaire, d'élargir le recours à cette démarche.
Deux raisons ont amené le Gouvernement à ne pas se satisfaire de ce premier effort . D'une part, l'amélioration prévue, toutes choses égales par ailleurs, a encore paru trop progressive. D'autre part, l'OFPRA a lui-même obtenu des moyens humains supplémentaires pour procéder à une opération de réduction de son stock de dossiers qui se traduira mécaniquement par une nouvelle augmentation des recours devant la CNDA.
C'est pour faire face à cette situation que le Premier ministre a décidé, en janvier 2011 , un nouveau plan consistant à anticiper et à augmenter le plan précédent, en prévoyant le recrutement de 50 personnes en 2011 (dont 40 rapporteurs). Le nombre des rapporteurs aura ainsi quasiment doublé en deux ans, passant de 70 à la fin de l'année 2009 à 135 à la fin de l'année 2011.
Pour l'année 2012, 15 recrutements supplémentaires sont prévus. Au total, le plafond d'emplois de la CNDA est ainsi fixé à 318 ETPT .
Du point de vue budgétaire, l'enveloppe consacrée à la CNDA passe de 20,5 millions d'euros en 2011 à 25,2 millions d'euros en 2012, soit une hausse de 22,9 % .
Traduisant le renforcement des effectifs de la juridiction, la dépense de personnel progresse de 29,3 % et s'élève à 19,4 millions d'euros .
Les crédits de fonctionnement (5,8 millions d'euros) sont, dans ce contexte, maîtrisés (+ 5,4 %) .
Dans leur rapport précité, les rapporteurs spéciaux des missions « Conseil et contrôle de l'Etat » et « Immigration, asile et intégration » adhéraient à cette logique de renforcement des moyens de la CNDA afin d'en améliorer les délais de jugement, mais ils rappelaient toutefois que « la logique d'accroissement des effectifs de la CNDA ne peut en aucun cas constituer la seule réponse à la performance sérieusement dégradée de cette juridiction » .
Dans cette perspective, ils soulignaient notamment la nécessité de rationaliser la procédure de demande d'aide juridictionnelle (AJ) s'appliquant aux requérants devant la CNDA . Afin d'éviter un allongement excessif des délais de jugement du fait de demandes d'AJ tardives, ils estimaient qu'un délai d'un mois à compter de la transmission au requérant de l'accusé de réception de son recours pouvait être imposé 12 ( * ) .
Un tel encadrement est désormais en vigueur via l'article 162 de la loi n° 2010-1657 de finances pour 2011 du 29 décembre 2010 , cet article résultant de l'adoption, avec l'avis favorable du Gouvernement d'un amendement cosigné par Jean-Claude Frécon et Pierre Bernard-Reymond.
* 8 Les créations d'emplois réalisées dans le cadre de ce plan d'action sont financées par un transfert en 2012 de 28 ETPT et des crédits correspondant en provenance du programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration ».
* 9 Cf . Sénat, rapport spécial n° 101 (2009-2010) - tome III - annexe 6.
* 10 Auparavant, la CNDA relevait du programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration ».
* 11 Sénat, rapport d'information n° 9 (2010-2011).
* 12 Cf . rapport d'information précité.