C. LE PROGRAMME 224 « TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE »
La dotation du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » est stable entre 2011 et 2012, à 1,1 milliard d'euros en CP (+0,5 %) et 1,1 milliard d'euros en AE. Pour mémoire, ce programme regroupe désormais, sur l'action 7, l'ensemble des crédits correspondant aux fonctions de soutien du ministère et l'ensemble de ses emplois (soit 733,4 millions d'euros et 68 % des CP du programme). Les autres actions sont consacrées à l'enseignement et l'éducation artistique, à l'accès à la culture et à l'action culturelle internationale.
1. Les fonctions de soutien présentent un coût stable
L'action 7 « Fonctions de soutien du ministère » est dotée de 730,3 millions d'euros en AE et 733,4 millions d'euros en CP. Les CP sont quasiment stables par rapport à 2011 (+ 1 %).
a) Un plafond d'emplois en diminution de 110 ETPT
Le plafond d'emplois ministériel est arrêté à 11 014 équivalent temps plein travaillé (ETPT), en baisse de 110 ETPT par rapport à la LFI 2011. Cette évolution globale résulte de l'effet en année pleine des suppressions d'emploi intervenues en 2011 (-57 ETPT) et de l'effet, dès 2012, du schéma d'emplois 2012 (-43 ETPT), ainsi que de transferts d'emplois à hauteur de - 10 ETPT (4 ETPT entrants et - 14 ETPT sortants).
Le schéma d'emplois 2012 aboutit à la suppression de 93 ETPT, à raison de 149 ETPT supprimés en application de la règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite , de 25 ETPT supplémentaires accordés au ministère en raison de l'avance qu'il avait prise, en 2009, sur l'exécution de son schéma d'emplois ( cf. infra ), et de + 31 ETPT au titre de l'assouplissement de la contrainte pesant sur les écoles d'enseignement supérieur du ministère (aucun emploi n'y sera supprimé en 2012).
Une approche rétrospective de l'application de la règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite au ministère de la culture enseigne que, sur la période 2008-2012, le taux de non-remplacement cumulé aura été de 41,4 %. De fait, le tableau qui suit montre que l'objectif a été largement dépassé en 2008 (86 %), et que la contrainte a été allégée par la suite. Cet allégement, associé à la sanctuarisation, à compter de 2011, des emplois d'enseignants des écoles d'architecture, d'art et des conservatoires, explique la baisse du taux de non-remplacement.
Application du « un sur deux » au ministère de la culture
(en ETP)
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire
Dans sa note d'exécution budgétaire relative à l'exercice 2010, la Cour des comptes a estimé que la budgétisation des emplois par le ministère avait abouti à un contournement de fait de la règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite . De 2008 à 2010, les départs à la retraite auraient systématiquement été sous-estimés en loi de finances initiale, afin de minorer l'effort à accomplir en termes de suppressions nettes d'emplois. En effet, le nombre de non-remplacements est calculé sur la base de la prévision de départs en retraite, dont il représente 50 % (un sur deux). En revanche, lorsque des départs en retraite sont constatés au-delà de la prévision, ils sont remplacés sur la base du un pour un, soit une règle beaucoup moins stricte.
Interrogé sur ce point, le ministère conteste avoir procédé à un tel « contournement » et indique n'avoir « nullement minoré les prévisions de départs en retraite, d'autant qu'une baisse de la prévision entraîne mécaniquement la réduction de l'enveloppe du retour catégoriel au-delà de laquelle il n'est pas autorisé de financer de nouvelles mesures statutaires et indemnitaires en faveur des agents » . Selon les explications du ministère, les raisons du décalage sont à trouver dans le fait que « la population concernée est très étroite (entre 10 000 et 11 000 agents) et hétérogène (une cinquantaine de corps) ; il est donc difficile d'établir une prévision de départs en retraite d'une extrême précision. Le ministère a donc strictement respecté le schéma d'emplois qui lui avait été fixé. Si le schéma 2009 et 2010 a pu être assoupli, c'est uniquement parce que le ministère avait anticipé la contrainte en 2008, en supprimant plus de postes que prévu ».
Vos rapporteurs spéciaux donnent acte au responsable de programme de ces éléments de justification.
b) Une légère baisse de la masse salariale
Les crédits de titre 2 , qui comprennent les rémunérations d'activité (383,2 millions d'euros), les contributions et cotisations sociales (254,3 millions d'euros) et les prestations sociales et allocations diverses (6,4 millions d'euros) sont en augmentation de 1,5 % en AE et CP entre 2011 et 2012, et passent de 634,2 à 643,9 millions d'euros. La décomposition des différents facteurs d'évolution indique toutefois que la masse salariale hors pensions est en légère baisse (- 2,2 millions d'euros par rapport au socle retraité 2011, cf . tableau suivant). L'augmentation des crédits de titre 2 est donc essentiellement imputable aux dépenses de pensions , qui passent de 178,2 millions d'euros en 2011 à 185,4 millions d'euros en 2012 (+ 4 %).
Eléments salariaux de la mission « Culture »
(en millions d'euros)
Source : rapport annuel de performances 2012
Les déterminants de l'évolution de la masse salariale font notamment ressortir que l'addition des mesures générales (+ 1,1 million d'euros) et des mesures catégorielles (+ 1,2 million d'euros) annulent les gains tirés du schéma d'emplois (- 2,3 millions d'euros). Le GVT solde est positif (+ 2,2 millions d'euros), mais les économies réalisées sur les autres mesures (- 4,4 millions d'euros) permettent une diminution globale de la masse salariale.
c) Les autres dépenses de fonction support diminuent de 3,5 %
Hors titre 2, les dépenses de fonction support passent de 92,5 à 89,5 millions d'euros en CP (- 3,3 % à périmètre courant). Les dépenses de travaux diminuent de 2,9 millions d'euros et les frais de fonctionnement courant hors subventions pour charges de service public de 1,2 million d'euros. Le détail de ces évolutions figure au tableau ci-après.
Evolution des dépenses de fonction support de la mission
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
2. Une évolution des crédits brouillée par une nouvelle débudgétisation
a) Les débudgétisations vers le CNC se poursuivent
Les crédits de l'action 1 « Soutien aux établissements d'enseignement supérieur et insertion professionnelle » présentent une apparente stabilité (+ 0,7 % à périmètre courant). Ils sont néanmoins en hausse de 4,1 % par rapport à 2011 (+ 9,3 millions d'euros), une fois neutralisés les effets de la débudgétisation de la subvention de l'Ecole nationale supérieure des métiers de l'image et du son (ENSMIS, pour 7,5 millions d'euros) et diverses autres mesures de transfert.
Les besoins de l'ENSMIS seront désormais pris en charge par le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), opérateur dont la situation financière confortable incite le ministère de la culture, depuis plusieurs exercices, à se « délester » de certaines missions...
En 2011, 25 millions d'euros de dépenses ont ainsi été transférées au CNC, dont 11 millions d'euros de subventions à la Cinémathèque française et 14 millions d'euros liés à l'action culturelle internationale, à l'éducation artistique et culturelle et à l'accès à la culture en matière cinématographique. Au total, l'opérateur estime à 48 millions d'euros le montant de dépenses budgétaires que son ministère de tutelle lui aura transférées au cours des dernières années.
Vos rapporteurs spéciaux estiment que ce phénomène de transfert de charges d'un ministère impécunieux vers un opérateur mieux pourvu doit désormais prendre fin , non seulement parce que ces débudgétisations à répétition s'apparentent à un contournement de la norme de dépense de l'Etat, mais également parce que le CNC ne saurait indéfiniment servir de « rustine » au financement des politiques culturelles, compte tenu des initiatives prises par le législateur pour juguler sa situation de sur-financement 54 ( * ) .
b) L'effort d'investissement en faveur des établissements d'enseignement supérieur ne se dément pas
Les crédits de paiement d'investissement et d'intervention dévolus aux établissements d'enseignement supérieur sont respectivement en hausse :
1) de 2,8 millions d'euros, consacrés aux travaux de rénovation des écoles d'architecture de Strasbourg et de Clermont-Ferrand ;
2) de 5,5 millions d'euros en faveur d'opérations inscrites aux contrats de projets Etat-Région 2007-2013. Figurent notamment parmi ces opérations le projet ARTEM (Art, Technologie, Management) en Lorraine, à hauteur de 3 millions d'euros, ainsi que différentes opérations territoriales, dont le pôle d'enseignement Bretagne - Pays-de-la-Loire, le pôle d'enseignement supérieur musique et danse en Aquitaine, l'Ecole européenne supérieure de l'image (EESI) d'Angoulême-Poitiers et les travaux de rénovation et d'entretien des écoles territoriales d'art.
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Synthèse de l'évolution des crédits des autres actions du programme La budgétisation des autres actions du programme appelle les observations suivantes : 1) les CP évoluent pour des montants peu significatifs sur les actions 2 « Soutien à l'éducation artistique et culturelle » (+0,4 million d'euros et +1,2 %), 3 « Soutien aux établissements d'enseignement spécialisé » (-0,2 million d'euros et -0,8 %) et 6 « Action culturelle internationale » (+0,2 million d'euros et -2,6 %). 2) les CP de l'action 4 « Actions en faveur de l'accès à la culture » diminuent de près de 20 % (-10,8 millions d'euros) principalement en raison de l'imputation, en cours d'examen au Parlement, de crédits à titre non reconductible. Source : commission des finances |
* 54 Ainsi qu'il a été évoqué plus haut, le projet de loi de finances pour 2012 prévoit de modérer le rendement de la taxe sur les services de télévision, ainsi que de plafonner et d'écrêter le produit des taxes affectées au centre.