2. Un bilan de la LPFP 2009-2012
a) Un objectif de solde non atteint
La LPFP 2009-2012 a été critiquée, en particulier parce que les objectifs de solde et de dette figurant à son article 2 étaient manifestement caducs lorsqu'elle a été définitivement adoptée.
Sa discussion s'est en effet déroulée au plus fort de la crise financière de 2008-2009, alors que les incertitudes économiques et budgétaires étaient maximales. L'hypothèse de croissance associée au texte initial, de 1-1,5 %, a été ramenée lors de la discussion au Sénat à 0,2-0,5 %. Ces chiffres étaient manifestement dépassés lors de l'adoption définitive du texte en février 2009, alors que le consensus des conjoncturistes était de - 1 % dès le mois de janvier.
La discussion mouvementée de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 : programmation du solde public
(en points de PIB)
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2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
Hypothèse de croissance pour 2009 |
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Texte initial |
-2,7 |
-2,7 |
-2 |
-1,2 |
-0,5 |
de 1 % à 1½ % |
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Texte AN |
-2,7 |
-2,7 |
-2 |
-1,2 |
-0,5 |
de 1 % à 1½ % |
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Texte Sénat |
-2,9 |
-3,1 |
-2,7 |
-1,9 |
-1,2 |
de 0,2 % à 0,5 % |
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Texte promulgué |
-3,2 |
-4,4 |
-3,1 |
-2,3 |
-1,5 |
de 0,2 % à 0,5 % |
Source : textes mentionnés
Cependant, ces objectifs de solde ne pouvaient, par nature, qu'avoir un rôle indicatif. Il aurait été économiquement dommageable de chercher à maintenir le déficit à 4,4 points de PIB en 2009.
Les seuls articles censés correspondre à des engagements (juridiques dans le cas des articles 12 et 13) étaient les articles 4 à 13, correspondant à ce qui dépendait en principe de l'action des pouvoirs publics.
b) Seulement la moitié des articles avaient une portée pratique
La mise en oeuvre de la LPFP 2009-2012 a été globalement décevante. Le rapport de la commission des finances du Sénat sur le projet de LPFP 2011-2014 la décompose de la manière suivante, dans le cas de l'année 2009 :
- 3 articles ont été effectivement respectés ;
- 4 n'ont pas été respectés ;
- 4 n'ont pas de portée pratique ;
- pour deux articles, la question de la mise en oeuvre est sans objet.
Les trois articles effectivement respectés étaient ceux relatifs aux plafonds de dépenses des missions du budget général de l'Etat, aux dotations aux collectivités territoriales, et au suivi des niches fiscales et sociales.
La mise en oeuvre en 2009 de la LPFP 2009-2012, selon notre collègue Philippe Marini
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Article |
Objet |
Disposition mise en oeuvre |
Remarques |
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Oui |
Non |
Disposition sans portée pratique |
Sans objet |
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1 |
Objet de la programmation pluriannuelle des finances publiques |
1 |
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2 |
Objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques (trajectoires de solde et de dette) |
1 |
Objectifs non atteints mais définis « sous réserve que les hypothèses économiques du rapport annexé à la présente loi soient confirmées ». |
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3 |
Approbation du rapport annexé |
1 |
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4 |
Evolution des dépenses publiques de 1,1 % en moyenne annuelle (en volume) |
1 |
Impossible à vérifier avant que soit connue l'exécution de 2012 (le rapport annexé considérant que la règle ne s'applique pas chaque année mais en moyenne sur la période). En 2009 les dépenses publiques ont augmenté de 3,8 % en valeur, soit, avec une inflation de 0,1 %, 3,7 % en volume. |
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5 |
Norme annuelle de progression des dépenses de l'Etat |
1 |
Inflation de 0,1 % au lieu de 1,5 %. |
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6 |
Programmation triennale des crédits des missions du budget général de l'Etat |
1 |
Dépenses du budget général de 275,6 milliards d'euros, pour un plafond de 277,1 milliards d'euros, soit un écart de 1,5 milliard d'euros. Cependant les marges de manoeuvre résultant de l'évolution de la charge de pensions et de la charge de la dette, inférieures de 1 et 5,4 milliards d'euros aux plafonds, ont été utilisées pour apurer une partie de ses dettes à l'égard de la Sécurité sociale et pour financer des dépenses non prévues. |
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7 |
Evolution des prélèvements sur recettes et des crédits affectés aux collectivités territoriales (en 2009, 2 % en valeur) |
1 |
Norme respectée. |
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8 |
Norme annuelle d'évolution de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (3,3 % en valeur chaque année à périmètre constant) |
1 |
Croissance de 3,7 % (dépassement de 740 millions d'euros par rapport à l'objectif initial) [source : commission des comptes de la sécurité sociale, juin 2010] |
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9 |
Affectation des surplus des impositions de toute nature à la réduction du déficit du budget de l'Etat |
1 |
Le cas de figure ne s'est pas présenté (recettes fiscales nettes en retrait de plus de 17 % par rapport à la LFI) |
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10 |
Encadrement des mesures nouvelles relatives aux impôts, cotisations et contributions sociales affectés au budget de l'Etat ou à la sécurité sociale |
1 |
Article sans portée pratique : selon le rapport annexé son application ne pourra être appréciée qu'une fois l'exécution 2012 connue. |
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11 |
Encadrement des « niches » fiscales et sociales |
1 |
Mesure vidée de son sens par l'interprétation du Gouvernement (appréciation de l'impact des mesures en « régime de croisière »). |
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12 |
Suivi des niches fiscales et sociales |
1 |
Disposition appliquée (informations figurant dans le tome II du fascicule « Voies et moyens » et dans l'annexe 5 des projets de loi de financement de la sécurité sociale) |
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13 |
Bilan annuel et mesures correctrices éventuelles |
1 |
Bilan seulement partiel de la loi de programmation, par ailleurs « noyé » dans le rapport d'orientation des finances publiques pour 2010, et absence d'indication de mesures correctrices. |
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3 |
4 |
4 |
2 |
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Source : Philippe Marini, rapport n° 78 (2010-2011), commission des finances du Sénat, 27 octobre 2010