3. La mise en oeuvre de la LPFP 2011-2014 : un bilan contrasté pour la première année d'application (2011)
L'article 15 de la LPFP 2011-2014 prévoit que « le Gouvernement établit et transmet chaque année au Parlement, avant le débat d'orientation des finances publiques, un bilan de la mise en oeuvre de la présente loi. Ce bilan (...) est présenté dans un document unique et rendu public. Il fait le point sur la mise en oeuvre de chacun des articles 3 à 12 et du II du présent article à compter de l'année 2011. Pour les articles 5, 6, 7 et 8, il indique en particulier les données d'exécution à périmètre constant ».
Le Gouvernement a transmis le document prévu à la commission des finances le 10 juillet 2012. Le tableau ci-après permet de comparer les bilans que le Gouvernement et la commission des finances font de la première - et dernière - année d'application de la LPFP 2011-2014.
Sur les dix articles dont la mise en oeuvre devait être indiquée dans le rapport du Gouvernement, quatre ont été totalement respectés, deux l'ont été partiellement, trois ne l'ont pas été et un ne peut voir son application évaluée, faute d'information disponible.
Les appréciations peuvent diverger à la marge. En effet, le plafond global de dépenses publiques, le plafond de dépenses de l'Etat hors pensions et charge d'intérêt et le plafond des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales sont chacun légèrement dépassés (de quelques dizaines ou centaines de millions d'euros), alors que le Gouvernement considère qu'ils sont respectés.
La LPFP 2011-2014 : les dispositions dont l'application doit être indiquée dans un rapport préalable au DOFP (en application de son article 15)
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Article |
Objet |
Précision que le rapport doit indiquer l'exécution à périmètre constant |
Objectif respecté, selon le Gouvernement* |
Objectif respecté |
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3 |
Trajectoire de solde et de dette |
Le Gouvernement ne se prononce pas |
Solde : oui (5,2 points de PIB contre un objectif de 5,7) |
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Dette : oui (86 points de PIB, contre un objectif de 86,2) |
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4 |
Dépenses des administrations publiques |
Oui |
Non (1 118,4 Mds €, contre un objectif de 1 118,0 Mds €**) |
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5 |
Dépenses de l'Etat |
Oui |
Oui |
« Zéro valeur » : non |
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« Zéro volume » : oui |
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6 |
Plafonds de crédits triennaux de l'Etat |
Oui |
Non (sur 31 missions1 au total, seulement 7 respectent leur plafond et 16 sont en dessous) |
Non |
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7 |
Dotations de l'Etat aux collectivités territoriales |
Oui |
Oui |
Non (prévision de 50,46 Mds €, réalisation de 50,60 Mds €) |
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8 |
Dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (I) |
Oui |
Probablement*** |
NC. Dans le cas du régime général, les charges ont augmenté de 3 % en valeur périmètre constant. A titre de comparaison, la LPFP prévoyait une augmentation de 3,4 % en valeur des dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base. |
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ONDAM (II) |
Oui |
Oui |
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Mise en réserve de dotations relevant de l'ONDAM (III) |
Oui |
Oui |
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9 |
Mesures nouvelles sur les PO de l'Etat et des régimes obligatoires de base d'au moins 11 Mds € en 2011 et 3 Mds € par an ensuite (I) |
Oui |
Oui |
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Stabilisation en valeur des dépenses fiscales (II) et niches sociales (III)* |
Oui |
Oui (rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques de juillet 2012, page 33) |
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10 |
Durée limitée à 4 ans des dépenses fiscales et niches sociales |
Selon le cas |
Selon le cas |
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11 |
Affectation à la réduction du déficit des surplus du produit des impositions de toute nature |
Le Gouvernement ne se prononce pas |
Oui (la norme de dépenses en volume a été respectée et des mesures nouvelles positives ont été prises en cours d'exécution) |
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12 |
Interdiction pour les ODAC d'emprunter à plus de 12 mois |
Oui |
Oui |
* Cf. document reproduit en annexe au rapport n° 658 (2011-2012) du 11 juillet 2012.
** Le plafond de dépenses est fixé aux dépenses de 2010 (1 095,6 Mds €) actualisées par la prévision d'inflation hors tabac associée au PLF 2011 (1,5 %), soit 1 112,0 Mds €, et augmentées de 6 Mds €, d'où un plafond de 1 118,0 Mds €.
*** « S'agissant de l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base, les données définitives ne sont pas encore connues. Néanmoins, il devrait être respecté pour 2011 ».
Source : commission des finances (François Marc, rapport n° 658 (2011-2012) du 11 juillet 2012)
Les deux principales dispositions de la LPFP 2011-2014 étaient ses articles 4 (plafond de dépenses) et 9 (plancher de mesures nouvelles sur les recettes). Dans les deux cas, le champ était l'ensemble constitué par l'Etat et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale. Ces deux articles correspondaient donc à un certain effort structurel (dont l'estimation dépendait de celle de la croissance potentielle).
Ce plafond de dépenses et ce plancher de mesures nouvelles sur les recettes avaient été déterminés en retenant des hypothèses de croissance optimistes, de 2,5 % par an. Par conséquent, si l'on s'était contenté des mesures nouvelles prévues par la LPFP 2011-2014, le déficit aurait été beaucoup plus élevé.
Le plancher de 3 milliards d'euros de mesures nouvelles par an à compter de 2012 paraît aujourd'hui décalé. Ainsi, l'effort structurel nécessaire ayant été sous-calibré, le fait que qu'il ait été réalisé (et même largement dépassé) ne présente qu'un intérêt limité.
La LPFP 2011-2014 dans le cas des mesures nouvelles
sur les recettes : prévision et exécution
(en points de PIB et en %)
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2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
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Prévision (LPFP 2011-2014) |
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Croissance du PIB en volume (rapport annexé) |
2,0 % |
2,5 % |
2,5 % |
2,5 % |
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Plancher de mesures nouvelles sur les recettes (article 9) |
11 |
3 |
3 |
3 |
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Exécution |
||||
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Croissance du PIB en volume |
1,7 % |
0,1 %* |
0,3 %* |
- |
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Mesures nouvelles effectivement adoptées/décidées sur les recettes (rapport annexé au projet de LPFP 2012-2017) |
21 |
20 |
30 |
5 |
* Consensus Forecasts , octobre 2012.
Source : commission des finances