EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er (art. 322-4-1 du code pénal) - Doublement des peines de l'installation illicite en réunion sur un terrain appartenant à autrui
L'article 1 er a pour objet de doubler les sanctions pénales prévues pour réprimer l'occupation illicite d'un terrain appartenant à autrui pour y installer son habitation.
1. Une infraction pénale
Ce délit est prévu par l'article 322-4-1 du code pénal qui réprime l'installation en réunion, en vue d'y établir une habitation, même temporaire, sur un terrain appartenant soit à une commune qui a respecté ses obligations au regard du schéma départemental d'implantation des aires d'accueil ou qui n'est pas inscrite à ce schéma, soit à tout autre propriétaire, sans être en mesure de justifier de son autorisation ou de celle du titulaire du droit d'usage du terrain.
Les peines prévues s'élèvent à six mois d'emprisonnement et 3 750 euros d'amende.
En outre, si l'occupation s'est faite au moyen de véhicules automobiles, ceux-ci à l'exception des véhicules destinés à l'habitation, peuvent être saisis en vue de leur confiscation, qui, avec la suspension du permis de conduire pour trois ans au plus, constituent les peines complémentaires encourues par les auteurs de l'infraction ( cf . art. 322-15-1 du code pénal).
Cette infraction a été créée par la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure pour combler une lacune du code pénal en matière d'occupation sans titre d'un bien immobilier. Seule la voie civile permettait jusqu'alors d'y mettre fin par une procédure d'expulsion.
Dans l'esprit de ses auteurs, cette disposition d'application générale qui ne vise pas exclusivement les gens du voyage, devait aussi favoriser la réalisation des schémas départementaux. Pour le rapporteur de votre commission des lois, notre collègue Jean-Patrick Courtois, « tout en améliorant la protection de la tranquillité publique, le dispositif pénal contribuera parallèlement à accélérer l'amélioration des conditions d'accueil des gens du voyage 18 ( * ) ».
2. Le renforcement opéré par la proposition de loi
L'auteur de la proposition de loi souligne l'inefficacité des dispositions introduites en 2003 en relevant la fréquence des occupations illicites « pouvant être accompagnées de comportements violents 19 ( * ) ».
L'article 1 er prévoit, en conséquence, le doublement des peines prévues par l'article 322-4-1, qui seraient donc portées à une peine d'emprisonnement de un an et à une amende de 7 500 euros.
Ce dispositif se voulait dissuasif alors que la procédure civile s'avère coûteuse et lente à mettre en oeuvre. Les éléments recueillis par votre rapporteur ainsi que les données chiffrées que lui a transmises le ministère de l'intérieur, concordent pour souligner la faible application de ces sanctions par le juge pénal. Les condamnations prononcées sur le fondement de l'article 322-4-1 du code pénal qui, rappelons-le, ne concernent pas seulement les installations illicites des gens du voyage mais toute installation illicite constitutive de l'infraction qu'il définit se sont élevées respectivement à 49 en 2008, 58 en 2009, 92 en 2010, 45 en 2011 et 57 en 2012.
3. Le rejet d'une disposition inopérante
Votre rapporteur considère que le doublement des peines proposé par l'article premier, ne permettra pas de mieux prévenir les occupations illicites de terrains puisque les sanctions en vigueur s'avèrent suffisamment dissuasives. A rebours de l'objectif poursuivi, il pourrait au contraire affaiblir l'exemplarité de la loi pénale.
Mieux vaut rechercher des solutions pragmatiques pour traiter ces comportements inadmissibles.
Aussi sur sa proposition, la commission des lois a adopté un amendement tendant à supprimer l'article premier .
Article 2 (art. 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000) - Suppression des motifs d'ordre public fondant la mise en demeure de quitter les lieux
L'article 2 supprime les motifs d'ordre public fondant la mise en demeure de quitter les lieux en cas de stationnement illicite, réprimé par la loi du 5 juillet 2000.
1. L'interdiction de stationnement en dehors des aires aménagées
L'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 autorise le maire d'une commune qui remplit ses obligations au regard du schéma départemental, d'une commune qui n'y est pas inscrite mais qui est dotée d'une aire d'accueil ou d'une commune qui, sans y être tenue, décide de contribuer au financement d'une aire ou qui appartient à un groupement de communes compétent pour la mise en oeuvre du schéma, à interdire, par arrêté, le stationnement, en dehors des aires d'accueil aménagées, des résidences mobiles des gens du voyage.
Ce régime est applicable aux communes disposant d'un emplacement provisoire agréé par le préfet dans un délai de six mois à compter de cet agrément.
En cas de violation de l'arrêté municipal, le maire, le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain occupé peut demander au préfet de mettre en demeure les occupants de quitter les lieux .
Cependant, la mise en demeure est soumise au risque d'atteintes à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques.
Lorsque la mise en demeure n'est pas suivie d'effet dans le délai fixé qui ne peut être inférieur à 24 heures, et n'a pas fait l'objet d'un recours dans ce même délai, le préfet peut procéder à l'évacuation forcée des résidences mobiles sauf si, dans l'intervalle, le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain s'y est opposé.
Ainsi encadrées, ces mesures ont été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil, saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité relative à la procédure d'évacuation forcée de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 : « compte tenu de l'ensemble des conditions et des garanties qu'il a fixées et eu égard à l'objectif qu'il s'est assigné, le législateur a adopté des mesures assurant une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée entre la nécessité de sauvegarder l'ordre public et les autres droits et libertés 20 ( * ) ».
2. L'assouplissement opéré par la proposition de loi
L'article 2 supprime la condition d'ordre public qui autorise le déclenchement de la procédure : les atteintes à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques.
3. Le choix d'une alternative
L'article 2 de la proposition de loi apparaît contraire à la Constitution en ce qu'il supprime tout motif d'ordre public pour procéder à l'évacuation des lieux illicitement occupés.
Dans sa décision précitée du 9 juillet 2010, le Conseil constitutionnel a rappelé que « les mesures de police administrative susceptibles d'affecter l'exercice des libertés constitutionnellement garanties (...) doivent être justifiées par la nécessité de sauvegarder l'ordre public et proportionnées à cet objectif ».
En conséquence, votre commission des lois a rejeté l'assouplissement proposé par l'article 2.
Cependant, suivant son rapporteur, elle a complété le dispositif actuel par une alternative : la mise en demeure d'évacuer les lieux en contrepartie d'une proposition effective de stationnement dans une aire située à une distance raisonnable -30 km- du terrain occupé.
Cette novation constitue un équilibre entre les préoccupations des communes vertueuses et les aspirations légitimes des gens du voyage à accéder à un emplacement pour stationner leur caravane.
Les auditions auxquelles a procédé votre rapporteur ont mis en valeur les difficultés, pour les communes en règle vis-à-vis du schéma, d'obtenir le respect des règles locales de stationnement.
La direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur a observé que certaines communes sont doublement sanctionnées par leur souci de régler au mieux les campements sauvages : à cette fin, elles installent notamment des sanitaires sur le terrain occupé mais ce faisant, elles atténuent les atteintes à la salubrité, la sécurité et la tranquillité publiques. Or, le juge administratif apprécie la notion d'ordre public de manière restrictive en exigeant des troubles avérés.
Pour sa part, comme l'a souligné l'Assemblée des communautés de France (AdCF), le dispositif institué en 2000 demeure inefficace lorsque le préfet refuse le concours de la force publique au motif que l'évacuation causerait un trouble plus grand à l'ordre public que celui qui lui est porté par l'occupation illicite. Cette position est validée par la jurisprudence qui considère que « les exigences de l'ordre public peuvent toutefois justifier légalement (...) un refus de concours de la force publique » 21 ( * ) .
Votre commission a donc souhaité apporter une réponse à ces communes de bonne foi, démunies face à des situations génératrices de tensions.
A cette fin, par l'adoption d'un amendement de son rapporteur, elle a retenu le principe d'une mise en demeure d'évacuer les lieux, conditionnée par une offre de stationnement effective et proche.
La commission des lois a adopté l'article 2 ainsi modifié .
Article 3 (art. 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000) - Abaissement du délai minimum d'exécution de la mise en demeure
L'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 fixe un délai d'exécution de la mise en demeure à 24 heures au moins.
Ce délai détermine également le délai de recours en annulation de la décision et celui qui est ouvert au propriétaire ou au titulaire du droit d'usage du terrain pour s'y opposer.
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La suppression de tout plancher
L'article 3 de la proposition de loi vise à convertir ce minimum en maximum : désormais, le délai d'exécution ne pourrait pas dépasser 24 heures.
Il appelle deux observations :
- le délai doit permettre à l'administration de rechercher des solutions alternatives à l'exécution forcée et de les présenter aux mis en demeure. L'auteur de la proposition de loi, notre collègue Pierre Hérisson, a indiqué à votre rapporteur que, dans certains départements, le préfet a nommé un conciliateur, lequel peut permettre de parvenir à une solution heureuse ;
- la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) comme la direction générale des collectivités locales (DGCL) ont insisté sur la nécessité d'offrir aux services préfectoraux un temps suffisant d'une part, pour dialoguer avec les intéressés et d'autre part, pour organiser l'évacuation forcée si celle-ci apparaît inéluctable.
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Mieux encadrer le délai de
recours
L'intention portée par cet article apparaît finalement contraire à l'objectif recherché. Cette modification affaiblirait les chances de parvenir à une solution négociée. La trop grande brièveté du délai ne permettrait pas, le cas échéant, d'organiser convenablement l'évacuation forcée, ce qui pourrait conduire le préfet à refuser d'y procéder en soulevant le risque d'un trouble à l'ordre public plus grave que celui causé par l'occupation illicite des caravanes. Cette circonstance autorise, en effet, le refus du concours de la force publique selon la jurisprudence administrative 22 ( * ) .
Enfin, cette période de 24 heures au plus permettrait-elle d'exercer véritablement le recours au juge ? Tel qu'il est rédigé, rien n'interdit d'envisager un délai de 12 heures, voire moins puisque le texte proposé ne prévoit plus de plancher.
Cette disposition, selon votre rapporteur, n'apporterait pas de solution efficace aux difficultés rencontrées par certaines communes.
En revanche, il a estimé plus utile de fixer un délai maximum pour introduire un recours contre la mise en demeure. Celui-ci, aujourd'hui, égal à celui du délai d'exécution, dépend donc de la décision du préfet et varie selon les circonstances. Il semble plus juste, pour les justiciables, de déterminer un plafond applicable à tous.
Aussi, sur sa proposition, la commission des lois a-t-elle fixé, par amendement , à quarante-huit heures au plus le délai de recours, quelle que soit par ailleurs le délai d'exécution. Cependant, si le préfet fixait la durée de celui-ci entre vingt-quatre et quarante-huit heures, celle du délai de recours serait identique.
La commission des lois a adopté l'article 3 ainsi modifié .
Article 4 (art. 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000) - Réduction du délai d'exécution de la mise en demeure en cas de récidive
L'article 4 complète le précédent article en prévoyant une nouvelle réduction du délai d'exécution de la mise en demeure de quitter les lieux illicitement occupés, en cas de récidive cette fois : si les mêmes occupants ont déjà stationné en violation d'un arrêté municipal au cours de l'année écoulée sur la même commune ou sur le territoire d'une autre commune du département, le délai d'exécution ne pourrait pas alors dépasser 6 heures.
Si les observations formulées par votre rapporteur à l'article 3 apparaissent encore plus fondées pour un délai réduit des trois-quarts, la pertinence même de celui-ci peut être contestée. Quelle serait en effet l'effectivité de la disposition ? Comment envisager que dans un temps aussi bref l'administration pourra avoir déterminé des solutions de rechange, recueilli les informations sur les disponibilités offertes par des aires d'accueil proche et que les occupants auront évacué le terrain ?
Cette mesure apparaît à votre rapporteur inapplicable : même si le comportement des intéressés peut sembler insupportable aux communes concernées par cette occupation illicite, la réduction du délai ne permettra pas de régler les difficultés qui en résultent non plus que de prévenir leur répétition.
En outre, l'article 4 ne distingue pas entre une récidive immédiate et un retour plusieurs mois après sur la même commune.
Il s'agit donc d'élaborer un dispositif adapté aux réalités du terrain et opérationnel. La commission des lois a décidé de poursuivre sa réflexion en ce sens.
Pour l'heure, elle a adopté l'article 4 sans modification .
Article 5 (art. 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000) - Réduction du délai ouvert au juge des référés
L'article 5 réduit le délai ouvert au juge administratif pour juger en référé sur les recours introduits contre la mise en demeure d'évacuer par ceux auxquels elle est adressée, le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain.
Aux termes du II bis de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000, le président du tribunal administratif ou son délégué doit statuer dans les soixante-douze heures de sa saisine.
L'article 5 de la proposition de loi abaisse ce délai à quarante-huit heures.
C'est la durée retenue par l'article L. 521-2 du code de justice administrative en matière de référé-liberté.
Votre rapporteur s'est interrogé sur les conséquences pratiques de la réduction d'un tiers du délai et le raccourcissement en conséquence de celui laissé aux services préfectoraux pour préparer la défense de l'administration. Il lui est cependant apparu qu'il devait être suffisant pour démontrer d'une part, les troubles à l'ordre public nécessairement analysés pour déclencher la mise en demeure, d'autre part, la réalité de la disponibilité des emplacements offerts aux occupants illicites, vérifiée dans les mêmes conditions.
En revanche, la réduction du délai semble plus cohérente avec l'objectif assigné à l'évacuation de quitter les lieux en violation d'un arrêté municipal.
C'est pourquoi la commission des lois a adopté l'article 5 sans modification .
Article 6 (art. L. 2214-4 du code général des collectivités territoriales) - Élargissement de la responsabilité de l'Etat en matière de bon ordre
L'article 6 entend confier à l'État « la responsabilité du bon ordre pour les grands passages ainsi que les grands rassemblements occasionnels ou traditionnels des gens du voyage 23 ( * ) ».
Votre rapporteur observe que la modification proposée, telle qu'elle est prévue, ne vise que les communes à police d'État c'est-à-dire les chefs-lieux de département et les communes ou ensembles de communes formant un ensemble urbain dont la population est supérieure à 20 000 habitants en tenant compte des mouvements saisonniers et qui présentent les caractéristiques de la délinquance des zones urbaines 24 ( * ) . Cette restriction -semble t-il- ne correspond pas à l'intention de son auteur qui s'en est ouvert à votre rapporteur.
Aujourd'hui, dans ces communes, l'État est chargé du bon ordre des grands rassemblements de personnes.
L'article 6 précise cette attribution en visant expressément -mais non limitativement- les grands passages et les grands rassemblements traditionnels ou occasionnels des gens du voyage.
A l'initiative de son rapporteur, la commission des lois, tout en conservant l'esprit de la disposition proposée, a institué une nouvelle responsabilité à la charge de l'Etat : celle d'assurer le bon ordre des grands passages et des grands rassemblements, traditionnels ou occasionnels, des gens du voyage dans l'ensemble des communes, qu'elles soient situées en zone gendarmerie ou en zone police.
Cette disposition a été introduite, par amendement , à l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, qui détermine les attributions du préfet de département en matière de police.
La commission des lois a adopté l'article 6 ainsi modifié .
Article 7 (art. 10-1 [nouveau] de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000) - Convention d'organisation des grands passages
Cet article vise, selon son exposé des motifs, à mieux prévoir et organiser les grands passages.
A cette fin, sans les citer précisément, il propose en conséquence la signature d'une convention organisant l'installation des gens du voyage entre les représentants de ceux-ci et le maire de la commune concernée « trois mois avant l'arrivée effective sur les lieux ».
Pour « éviter les difficultés liées aux arrivées inopinées de groupes et (de) préparer la cohabitation avec les riverains », ce document détaillerait les conditions d'occupation du terrain.
Si l'intention est louable, une telle obligation est-elle réaliste ? Permettrait-elle d'éviter ces arrivées inopinées ?
Aujourd'hui, les élus sont confrontés à deux types de situation :
- des installations anarchiques, non annoncées ;
- des grands passages soigneusement préparés et organisés pour limiter les difficultés inhérentes au déplacement d'un grand nombre de caravanes. A cette fin, élus, Etat et représentants des gens du voyage dialoguent pour parvenir au choix d'un terrain équipé des aménagements nécessaires à l'occupation des lieux.
Les associations représentant les gens du voyage ont insisté auprès de votre rapporteur sur la nécessité de davantage responsabiliser l'Etat en matière de grands passages. M. Désiré Vermeersch, président d'Action grand passage (AGP), lui a indiqué que le niveau régional devrait être le niveau d'organisation de ces déplacements -la recherche d'un terrain est plus aisé dans ce périmètre- en confiant au préfet de région le soin de coordonner l'opération. Il a regretté les difficultés qui résultent aujourd'hui de la disparité entre départements.
C'est cette démarche que votre commission souhaite institutionnaliser par la loi.
Sur la proposition de son rapporteur, elle a donc adopté un amendement tendant à réécrire l'article 7 pour mettre en place une procédure d'information préalable des grands passages afin de pouvoir organiser le stationnement des caravanes : celui-ci, dès lors qu'il dépasserait un volume de cent cinquante caravanes, devrait être notifié au préfet de la région de destination, au préfet du département et au président du conseil général concernés trois mois au moins avant l'arrivée sur les lieux aux fins d'identifier une aire de stationnement correspondant aux besoins exprimés.
Une fois déterminé le terrain destiné à accueillir cette manifestation, le préfet du département d'accueil informerait le maire de la commune sur laquelle il est situé et des conditions entourant l'organisation du séjour, deux mois au moins avant son occupation.
La commission des lois a adopté l'article 7 ainsi modifié .
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La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.
* 18 Cf. rapport n° 36 (2002-2003).
* 19 Cf. exposé des motifs de la proposition de loi.
* 20 Cf. décision n° 2010-13 QPC du 9 juillet 2010 « M. Orient O. et autre [Gens du voyage] ».
* 21 Cf. Conseil d'Etat, 11 novembre 2013 (n° 372 607).
* 22 Cf. notamment Conseil d'État, juge des référés, 26 mai 2010 (n° 339 214).
* 23 Cf. exposé des motifs de la proposition de loi n° 818 (2012-2013).
* 24 Cf. article R. 2214-1 et R. 2214-2 du code général des collectivités territoriales.