III. LE PROGRAMME 216 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'INTÉRIEUR » : L'ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES DÉPENSES DES MISSIONS SUPPORT DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR
Le programme 216 (31,4 % des crédits de la mission) regroupe les moyens de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et concourt à l'activité d'autres missions du ministère de l'intérieur et du ministère des outre-mer. En tant que programme support , le programme 216 et directement concerné par les efforts poursuivis en termes de maîtrise de l'évolution de la masse salariale et de réduction des dépenses de fonctionnement.
1. Des crédits en forte hausse, en raison de mesures de transfert et de la mise en oeuvre du plan de lutte contre le terrorisme
Évolution des crédits de paiement du programme 216 entre 2015 et 2016
(en millions d'euros, hors fonds de concours et attributions de produits)
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Ouverts en LFI pour 2015 |
Demandés pour 2016 |
Évolution 2015-2016 |
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Action 01 - État-major et services centraux |
342,3 |
349,1 |
+2 % |
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Action 03 - Système d'information et de communication |
47,8 |
64,2 |
+34,3 % |
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Action 04 - Action sociale et formation |
36,6 |
38,4 |
+4,9 % |
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Action 05 - Affaires immobilières |
125,9 |
135,5 |
+7,6 % |
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Action 06 - Affaires juridiques et contentieuses |
63,3 |
48,3 |
-23,7 % |
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Action 08 - Immigration, asile et intégration |
39,4 |
37,2 |
-5,5 % |
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Action 09 - Sécurité et éducation routières |
89,3 |
123,5 |
+38,2 % |
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Total programme 216 |
744,7 |
796,2 |
+6,9 % |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016
La hausse des crédits de paiement du programme 216 en 2016 s'explique essentiellement par deux effets conjoints détaillés supra :
- une mesure de périmètre concernant l'action 09 « Sécurités et éducation routières », avec le transfert de 638 ETPT pour un montant de 35,7 millions d'euros ;
- une hausse de 17,6 millions d'euros, portée par l'action 03 « Systèmes d'information et de communication », afin de financer des actions de sécurisation et de modernisation des réseaux et des télécommunications du ministère dans le cadre du plan de lutte contre le terrorisme.
Cette hausse est également portée par deux autres actions du programme . D'une part, les dépenses de l'action 04 « Action sociale et formation » augmentent de près de 5 % en raison de transferts des crédits d'action sociale en provenance des programmes 303 « Immigration et asile » et 176 « Police nationale ». En revanche, les crédits alloués à la formation des personnels du ministère de l'intérieur restent stables en 2016 (4,9 millions d'euros), ce qui est surprenant compte tenu des moyens qui seront nécessaires afin d'accompagner la mobilité fonctionnelle d'agents dans le cadre de la réforme de la carte territoriale et de l'évolution des missions des préfectures.
D'autre part, les crédits de l'action 05 « Affaires immobilières » augmentent de 7,6 % pour atteindre 135,5 millions d'euros, en raison principalement de la redevance du crédit-bail immobiliser de l'immeuble « Le Garance », dont le montant est de 10,4 millions d'euros. Cet immeuble a été livré en 2015 et doit permettre de regrouper à terme sept services du ministère et 1 350 agents d'administration centrale. Comme l'a indiqué le ministère de l'intérieur à votre rapporteur spécial, « l'équilibre budgétaire de l'opération Garance repose sur deux contreparties financières : d'une part, sur l'engagement du ministère à céder certains biens domaniaux pour un montant total de 69 millions d'euros après retour de cessions [...] ; d'autre part sur l'économie financière réalisée à la fois par l'abandon des loyers budgétaires et de loyers simples sur des surfaces occupées à Paris 7 e et à la Défense pour un montant global annuel de 5,1 millions d'euros et par la négociation de certains baux (Asnières et Miromesnil) pour un montant global annuel de 1,7 million d'euros ».
À périmètre constant, les crédits du programme 216 connaissent toutefois une baisse de 1,7 % (cf. tableau supra ). Cette baisse s'explique principalement par la maîtrise de la masse salariale. Le schéma d'emploi pour 2016 prévoit une nouvelle réduction de - 94 ETPT, permettant de compenser l'évolution à la hausse des mesures catégorielles (+ 0,5 million d'euros), des mesures générales ont la garantie individuelle du pouvoir d'achat (+ 1,1 million d'euros) et du GVT solde (+ 4 millions d'euros). Hors mesures de transfert, les dépenses de personnel devraient reculer de 0,6 % par rapport à 2015.
2. Des dépenses de contentieux à nouveau sous-budgétées ?
Les crédits de l'action 06 qui permettent de financer les frais de contentieux et les dépenses de protection des fonctionnaires baissent de manière significative en 2016, de 23,7 % par rapport à 2015. Cette baisse est inquiétante, alors même que ces dépenses font déjà l'objet d'une sous-budgétisation chronique , comme votre rapporteur spécial a eu l'occasion de le rappeler à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2014. Ainsi, en 2014, alors que la loi de finances initiale avait ouvert 77,45 millions d'euros de crédits, l'exécution s'était établie à 85,78 millions d'euros.
Dans ce contexte, la baisse de la dotation budgétaire en 2016 fait peser un risque accru de dérapage , ce qui nécessiterait de prendre des mesures budgétaires en cours d'exercice.
Écarts entre la prévision initiale et
l'exécution
des crédits de contentieux
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Comme les années précédentes, les principaux postes de dépense contentieuse sont les suivants : les dépenses pour refus de concours de la force publique, les dépenses en matière de protection fonctionnelle des fonctionnaires, les dépenses en matière de contentieux des étrangers et les dépenses en matière d'accident de la circulation.
Afin d'assurer une meilleure maîtrise des dépenses contentieuses, le plan d'action lancé en 2014 par le ministère se poursuivra en 2016. L'objectif principal consiste à renforcer le pilotage de stratégie contentieuse ainsi que l'expertise juridique dans les territoires . À cette fin, une expérimentation a été menée en 2015 dans les régions Provence-Alpes-Côte d'Azur et Pays de Loire visant à assurer un pilotage des crédits contentieux à un niveau régional. Cette démarche, qui s'inscrit dans le cadre de la réforme de l'administration territoriale en cours, pourrait être généralisée dans les années à venir.
Votre rapporteur spécial reste cependant sceptique quant à la capacité de ce plan d'action de permettre une réduction des dépenses suffisante pour compenser la baisse des crédits inscrits en loi de finances . Ceci d'autant plus qu'aux contentieux « traditionnels » s'ajoutent parfois des contentieux exceptionnels dont les montants peuvent être significatifs.
3. Un budget du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) maintenu à son niveau antérieur en dépit du surcroît d'activité attendu en 2016
Le programme 216 porte la subvention pour charges de service public versée au Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) - elle constitue sa seule ressource. Le CNAPS est un établissement public administratif placé sous tutelle du ministère de l'intérieur, qui est chargé de l'agrément, du contrôle et du conseil des entreprises de sécurité privées.
Le projet de loi de finances pour 2016 prévoir un maintien du montant de la subvention (16,8 millions d'euros) et des effectifs du CNAPS (213 ETPT) à leur niveau de 2015.
Pourtant, le CNAPS fera face à un surcroît d'activité en 2016 , lié notamment à la délivrance des cartes professionnelles et d'autorisations de palpation supplémentaires dans le cadre de l'Euro 2016 et à l'extension de ses compétences de police et de contrôle aux organismes de formation en sécurité privée prévue par la loi du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi 34 ( * ) . Ainsi, le CNAPS sera chargé du contrôle de 800 organismes supplémentaires, qui s'ajouteront aux 7 199 établissements exerçant une activité privée de sécurité actuellement soumis à contrôle. D'après le ministère, « cette nouvelle compétence conduira à un besoin supplémentaire en cours d'évaluation ».
Même si une partie de ces coûts supplémentaires pourront être absorbés par des gains de productivité organisationnels et par la mise en oeuvre du projet de dématérialisation des demandes d'agrément, votre rapporteur spécial regrette que les crédits du CNAPS n'aient pas fait l'objet d'une réévaluation correspondant aux besoins estimés , même de manière imparfaite, dans le cadre du projet de loi de finances.
* 34 Article 40 de la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi.