LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement, qui majore les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » de 357 000 euros .
L'exposé sommaire de l'amendement précise que pour permettre à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) de mener à bien ses missions pour sa deuxième année d'activité, les crédits qui lui sont alloués doivent être augmentés afin de procéder aux deux recrutements prévus .
Le projet de loi de finances pour 2017 prévoit, pour la CNCTR, un budget de 2,12 millions d'euros . Cependant, la budgétisation n'a pas pris en compte des recrutements intervenus à la fin de l'année 2015.
C'est pourquoi, le Gouvernement a proposé d'augmenter les dépenses de personnel correspondant à deux ETPT.
Le rapporteur spécial avait été alerté sur ce point.
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En seconde délibération, l'Assemblée nationale a diminué les crédits de la mission de 9 millions d'euros :
- 4,7 millions d'euros sur le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental »,
- 4,0 millions d'euros sur le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » ;
- 0,3 million d'euros sur le programme 308 « Protection des droits et libertés ».
Il s'agit de l'habituel « coup de rabot » sur les dépenses : les économies seraient permises, selon l'exposé sommaire de l'amendement, par un effort accru sur les dépenses de fonctionnement et, pour le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », sur les charges immobilières des administrations déconcentrées.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie mercredi 26 octobre 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Michel Canevet, rapporteur spécial, sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative » et entend une communication sur son contrôle budgétaire relatif à la Direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC).
Mme Michèle André , présidente . - Nous accueillons Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis de la commission des lois sur le programme 308 « Protection des droits et libertés » qui fait partie de la mission que nous allons examiner.
M. Michel Canevet , rapporteur spécial . - La mission « Direction de l'action du Gouvernement » reste modeste avec un peu moins d'1,5 milliard d'euros de crédits consacrés au travail gouvernemental, au financement des autorités administratives indépendantes (AAI) et au financement des directions départementales décentralisées.
À périmètre constant, les crédits sont en hausse de 35 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2016, soit + 2,6 %. À périmètre courant, la hausse du budget est plus importante, en raison d'importantes mesures de périmètre. Il s'agit principalement du transfert vers le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » de 81 millions d'euros au titre des crédits de fonctionnement courant des directions régionales placées sous l'autorité des préfets de région et des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR), des délégations régionales à la recherche et à la technologie (DRRT) et des délégations régionales aux droits des femmes et à l'égalité entre les femmes et les hommes. À cela s'ajoute le transfert vers le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de 60 équivalents temps plein travaillé (ETPP) et d'un crédit de 5 millions d'euros, concernant le Groupement interministériel de contrôle (GIC).
À périmètre constant, le Secrétariat général pour la défense et la sécurité nationale (SGDSN) bénéficie de 25 millions d'euros supplémentaires, ce qui se justifie par la situation de crise que traverse notre pays. Des crédits significatifs sont alloués au financement du projet immobilier « Ségur-Fontenoy ». Une partie des services, notamment certaines AAI, ont investi les lieux, il y a quelques semaines. Les services du Premier ministre s'y installeront dans un an.
Quant aux moyens humains, la mission « Direction de l'action du Gouvernement » se caractérise par une proportion significative de contractuels, qui représentent environ 30 % des emplois. Ils sont particulièrement nombreux dans les effectifs du SGDSN, en particulier ceux de l'Agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) et parmi le personnel du cabinet du Premier ministre et des ministres rattachés. Les effectifs prévisionnels de la mission seraient de 5 385 et sur les 52 créations nettes d'ETPT, 47 relèvent directement des moyens de défense et de sécurité nationale, avec notamment un renforcement de l'Agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information, mais aussi du groupement interministériel de contrôle. On attribue également dix postes à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATPV), trois à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), et un à la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA).
L'opération immobilière « Ségur-Fontenoy », tout près d'aboutir, vise à rassembler sur un site unique dix services du Premier ministre et cinq AAI, soit 2 400 postes de travail. Le présent projet de loi de finances évalue à 377 millions d'euros les engagements non couverts à la fin 2016 par des paiements au titre du projet Ségur, sachant que 8 millions d'euros correspondent à des aménagements de sécurité non prévus dans le projet initial. Le Défenseur des droits et la CNIL ont déjà emménagé. Le ratio de surface par agent devrait être de 10 m 2 , soit en deçà du ratio cible de France Domaine à 12 m 2 . Il conviendra d'éviter que les salles de réunion mutualisées se transforment en bureaux réservés à certains services.
En 2016, les loyers versés par la CNIL et le Défenseur des droits s'élevaient à 5 millions d'euros, contre un loyer estimé à 4 millions d'euros pour 2017.
Le loyer annuel versé à la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) pour l'ensemble de l'opération sera de l'ordre de 22 millions d'euros, contre 17 millions d'euros actuellement payés par les entités qui rejoignent « Ségur-Fontenoy ». L'équilibre de l'opération comprend également le bénéfice des cessions des immeubles libérés par l'opération.
Le projet de loi de finances prévoit un surcroît de crédits de 27 millions d'euros pour intégrer les dépenses de déménagement et d'équipement. Nous espérons que ce regroupement contribuera à mutualiser un grand nombre de fonctions : la création d'un centre de documentation unique, la mise en place d'un pôle de l'achat et une logistique de sécurité commune devraient permettre de réaliser des économies significatives.
Le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) voit ses moyens réduits par rapport à 2016, malgré les charges supplémentaires qui lui incombent, avec notamment une subvention de 726 000 euros à verser au Groupement d'intérêt économique « Toute l'Europe ». Il ne faudrait pas que des difficultés budgétaires pèsent sur les missions du SGAE, en particulier sur la capacité de la France à intervenir dans le cadre des négociations relatives au « Brexit ». Un redéploiement de crédits pourrait être envisagé à partir des crédits prévus pour le rattachement de deux secrétariats d'État supplémentaires au Premier ministre, à partir de février 2016, dans la mesure où l'un des deux a été supprimé en août 2016.
Les crédits du Service d'information du Gouvernement (SIG) ont légèrement diminué, ce qui se justifie, car il convient que ce service réduise ses actions de communication en période pré-électorale.
Enfin, Jean-Louis Nadal, président de la HATVP, qui s'était inquiété des moyens dont il disposerait pour faire face à ses nouvelles missions, s'est déclaré satisfait du budget proposé dans le cadre du présent projet de loi. Les 2,37 millions d'euros supplémentaires qui lui sont alloués devraient notamment lui permettre de recruter dix personnes. Il sera de ce fait à l'étroit dans ses locaux actuels situés dans le II e arrondissement de la capitale et je l'invite à rechercher de nouveaux locaux, non pas dans les beaux quartiers de Paris, mais peut-être en périphérie.
M. Jean-Claude Requier . - Très bien !
M. Michel Canevet , rapporteur spécial . - La généralisation de la télédéclaration, depuis le 15 octobre 2016, permettra également de réaliser des gains de productivité significatifs et devrait limiter les opérations de saisie pour les déclarants.
Le budget annexe qui porte sur la Direction de l'information légale et administrative (DILA) est en diminution de 5 millions d'euros. Il bénéficie principalement des recettes des annonces du bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (180 millions d'euros prévus en 2017). La DILA s'est convertie au numérique et la mutation s'est accélérée depuis l'arrêt de l'impression papier du Journal officiel. L'essentiel de son action porte désormais sur la mise à disposition d'informations sur Internet via les sites Legifrance ou service-public.fr, mais surtout grâce au développement de services publics numériques. La réduction des crédits et des postes de la DILA devrait se poursuivre, avec 40 départs prévus en 2017.
Je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits des missions « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
Les dépenses informatiques dans la sphère publique représentent 10 milliards d'euros, dont 4 milliards d'euros pour l'État, dont 2 milliards de dépenses de personnel. Ainsi 18 000 agents oeuvrent pour les systèmes d'information de l'État. La Direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC), créée en 2011, s'est transformée en Direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC), en 2015, rattachée au Premier ministre. Elle est chargée de la coordination de l'ensemble des projets de l'État. Ma première recommandation serait de consolider la connaissance et le suivi du personnel et des dépenses informatiques, afin de pouvoir les piloter efficacement et d'être en mesure d'évaluer l'impact budgétaire des projets menés. Les projets informatiques qui requièrent un investissement de 6 millions à 9 millions d'euros sont systématiquement soumis à l'examen de la DINSIC, et lorsque l'investissement dépasse les 9 millions d'euros, la DINSIC doit émettre un avis conforme.
Les moyens de la DINSIC restent limités, avec des effectifs réduits à 120 personnes. Il serait bon de les accroître, non pas en recrutant, mais en redéployant les moyens alloués à d'autres directions. Un meilleur pilotage et une cohérence renforcée des systèmes d'information de l'État permettraient de réaliser des économies. Par exemple, la DINSIC gère le réseau interministériel de l'État. Ce projet de mutualisation du réseau informatique concerne 17 000 sites, et est d'ores et déjà déployé sur 11 000 sites relevant de huit ministères différents, permettant de réaliser une économie annuelle de l'ordre de 10 millions d'euros.
Le pilotage des grands projets informatiques de l'État est une mission historique de la DINSIC. Sur 33 avis rendus depuis 2011, 4 sont défavorables ou non conformes, ce qui démontre la nécessité d'une approche rigoureuse et précise en matière de systèmes d'information.
L'une de mes recommandations sera de renforcer à tous les niveaux la coordination interministérielle en matière de systèmes d'information, en poursuivant les mutualisations au niveau départemental et en impulsant, sous l'égide de la DINSIC, de telles mutualisations à l'échelle régionale. Dans les départements, les moyens dédiés aux systèmes d'information ont déjà été regroupés.
En ce qui concerne les ressources humaines, il n'existe pas de corps statutaire unique au sein de l'État. Les effectifs sont nombreux avec des conditions statutaires propres à chaque ministère. Dans les départements, où les services sont déjà mutualisés, le personnel est mis à disposition par le ministère d'origine avec des disparités de traitement considérables. Afin de favoriser la mobilité, la DINSIC doit continuer à rationaliser les corps existants, dans une perspective interministérielle.
Une proportion importante du personnel dispose d'un contrat à durée déterminée (CDD), avec notamment 30 % de contractuels parmi les ingénieurs en informatique, ce qui crée un problème de fidélisation, même si la présence de contractuels n'est pas, en soi, un handicap dans ce domaine. Afin de fidéliser ces agents et de disposer des meilleurs profils, il me semble nécessaire de favoriser la formation continue et la possibilité de faire carrière au sein de l'État.
Enfin, il convient de redéployer les moyens dégagés par les mutualisations dans les services interministériels départementaux et systèmes d'information et de communication (SIDSIC), mais aussi en administration centrale au profit de la DINSIC, seule à même de garantir la cohérence du système d'information de l'État, grâce à son caractère interministériel.
M. Jean-Yves Leconte , rapporteur pour avis de la commission des lois . - Le programme 308 « Protection des droits et libertés » sur les AAI chargées des droits et des libertés comprend le budget de la CNIL, celui du Défenseur des droits et celui du contrôleur des lieux de privation des libertés, trois AAI qui ont un rôle sensible dans le contexte actuel pour bien évaluer les politiques publiques et les nouveaux moyens alloués à l'administration pénitentiaire et à la police.
Nous avions demandé, l'année dernière, à ce qu'il n'y ait plus de personnel mis à disposition dans les AAI, en particulier à la Commission consultative du secret de la défense nationale. Or, le projet de loi de finances pour 2017 mentionne cinq personnes mises à disposition. Il y a là une atteinte au fonctionnement et à l'indépendance des AAI, qu'il conviendrait de corriger.
Lors de son audition, Olivier Schrameck, président du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), a appelé mon attention sur les difficultés que connaît son institution et sur le manque de moyens par rapport à un périmètre de chaînes en croissance constante. Dans ces conditions, il est difficile pour le CSA de réaliser l'ensemble de ses missions autrement que sous la forme de processus déclaratifs émanant directement des radios et télévisions sur le contenu de leurs programmes.
M. Michel Bouvard . - Je m'étonne que l'on transfère une partie des charges des AAI, alors que la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a pour but de reconstituer le coût des politiques de manière complète. Comment évaluer le budget des AAI, si l'on retire les charges locatives qu'elles supportaient ? D'autant que le poste immobilier est relativement important dans le budget de certaines d'entre elles.
La SOVAFIM est bien connue de la Cour des comptes. Dans son rapport de gestion, il est mentionné que pour l'opération « Ségur-Fontenoy », une opération de swap avait été effectuée, alors qu'elle ne pouvait pas être contractée sur toute la durée de l'emprunt. Le swap a été dénoué en catastrophe, avec une perte de 900 000 euros pour la SOVAFIM ! Ce résultat négatif est-il supporté uniquement par la SOVAFIM, ou bien est-il reporté à la charge de l'État dans le bilan de l'opération ? D'autant que des taxes de refacturation de valeurs locatives sur l'ensemble Fontenoy-Ségur et sur un immeuble de l'avenue Bosquet ont déjà été reportées à la charge de l'État. Il faut une transparence totale. Le coût de l'opération « Ségur-Fontenoy » doit prendre en compte les pertes que la SOVAFIM a pu enregistrer sur les opérations financières effectuées en lien avec ce projet.
M. Vincent Delahaye . - Je m'interroge sur la décomposition du plafond d'emplois dans cette mission. Je peux comprendre qu'il y ait des transferts. Dans le contexte actuel, la création d'emplois est un sujet sensible, et les AAI ne font pas exception. Je m'étonne que l'on crée 10 emplois pour la HATVP. Mieux vaudrait être plus rigoureux. Je ne suis pas d'accord avec Jean-Yves Leconte : les mises à disposition sont une bonne chose. Elles participent d'une gestion du personnel de l'État qui reste à améliorer. Plutôt que de créer 10 postes ex nihilo , mieux vaudrait redéployer ceux qui existent déjà. Je suis plus réservé que le rapporteur spécial sur les crédits de cette mission.
M. André Gattolin . - Le budget du SGAE mérite toute notre attention au moment où s'ouvrent les négociations sur le « Brexit ». D'autant que le secrétariat d'État aux affaires européennes est croupion, avec seulement une dizaine de membres dans son cabinet, sous dépendance du Quai d'Orsay. Notre gestion de l'Europe est dyarchique, voire triarchique, entre le quai d'Orsay, Bercy et l'Élysée ou Matignon. On enlève de la cohérence à notre politique, fragilisant ainsi l'influence de la France. Si les moyens attribués au SGAE diminuent, la situation deviendra des plus inquiétantes.
La cybersécurité est un sujet majeur. L'ANSSI a pour mission de se poser en défense des attaques. Cependant, on manque d'une politique gouvernementale coordonnée pour traiter en amont de la cybersécurité de nos agences et de nos services d'État. La police fait appel à Microsoft, alors que la gendarmerie développe ses propres systèmes en logiciel libre. De grandes institutions françaises, stratégiques, n'hésitent pas à mettre toutes leurs données dans le cloud de Microsoft. C'est risqué surtout au vu des attaques récentes qu'ont subies récemment un certain nombre d'opérateurs américains. Les analystes prévoient une attaque d'ampleur massive pour la destruction d'une partie de l'Internet. Un État comme la France est très fragile dans ce domaine.
M. Marc Laménie . - Les moyens humains augmentent de manière significative avec la création de 293 ETPT. Le rapport livre un inventaire détaillé des bâtiments. Quelles économies la restructuration des bâtiments de certains services peut-elle produire dans la mesure où les loyers restent élevés ? Enfin prend-on en compte l'ordre du mérite dans les dépenses de l'ordre national de la légion d'honneur ?
M. Richard Yung . - L'État va payer 22 millions d'euros de loyer à la célèbre SOVAFIM. En même temps, il réalisera une économie de loyer de 17 millions d'euros. Il y a un écart...
M. Michel Bouvard . - Vous avez bien compris.
M. Richard Yung . - Pourriez-vous nous rassurer ? On vend les anciennes implantations pour 150 millions d'euros. J'imagine que cette somme passera par le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion immobilière du patrimoine de l'État ». Servira-t-elle à réduire le déficit public ? Enfin, le SGAE joue un rôle central dans la coordination de notre politique communautaire. Il ne faudrait pas réduire ses moyens.
M. Serge Dassault . - Dépenser plus d'un milliard d'euros pour l'action du Gouvernement, c'est un peu cher, à voir les résultats. Plutôt que d'augmenter les moyens de la HATVP, on ferait mieux de la faire disparaître. Prévoir 27 millions d'euros pour décorer les gens de la légion d'honneur, c'est trop. Idem pour les 25 millions d'euros alloués au Défenseur des droits. Quant à la lutte contre la drogue, elle est inefficace. La drogue ne fait que circuler davantage. Peut-être faudrait-il y consacrer davantage que 19 millions d'euros ? Enfin, 158 millions d'euros pour la coordination sécurité-défense : de quoi s'agit-il exactement ?
M. Michel Canevet , rapporteur spécial . - La SOVAFIM est une société publique, contrôlée par l'État. Ses excédents reviennent à l'État, ses pertes aussi. Le transfert des charges entre les AAI et les services du Premier ministre recentre les AAI sur leur mission principale, à savoir assurer la protection des libertés.
On créera effectivement dix postes supplémentaires pour la HATVP, faisant passer les effectifs de 40 à 50, soit une augmentation de 25 %. Le président Nadal justifie ces postes supplémentaires par une activité accrue, avec 40 % de déclarants en plus par rapport à l'activité antérieure. Selon lui, la hausse de moyens est limitée par rapport à l'accroissement de l'activité. Il ajoute cependant que la Haute Autorité ne pourra pas assurer ses nouvelles missions sans moyens supplémentaires.
Dans la mesure où il faut privilégier une approche interministérielle sur les questions européennes, il n'est pas illogique que le SGAE relève de Matignon. Sa situation reste préoccupante en termes budgétaires. La cybersécurité est effectivement un enjeu essentiel. D'où l'accroissement des moyens de l'ANSSI, ces dernières années pour assurer une meilleure sécurisation de l'État et des opérateurs d'importance vitale. Il faudrait également doter la DINSIC de moyens supplémentaires grâce à des redéploiements.
Quant à l'augmentation significative des effectifs, il faut distinguer les mesures de périmètre des créations. On compte 52 créations de postes nets, notamment pour l'ANSSI, le groupement interministériel de contrôle et la HATVP. Les modifications de périmètre concernent principalement les effectifs de directions régionales qui dépendent jusqu'à maintenant du ministère de l'Intérieur. Pour ce qui est de l'ordre national du mérite, il est géré par la Grande chancellerie de la légion d'honneur et intégré à son budget.
L'État était propriétaire des immeubles désaffectés du site Ségur-Fontenoy. Il fallait bien en faire quelque chose. Les loyers à payer à la SOVAFIM seront de l'ordre de 22 millions d'euros par an, tandis que les loyers versés par les institutions qui en payaient sont de l'ordre de 17 millions d'euros, soit une différence de 5 millions d'euros. On estime la valeur patrimoniale des sites libérées et qui devraient être vendus à 151 millions d'euros. Si le patrimoine est cédé à la valeur estimée par France Domaine, il pourrait y avoir des économies à terme. L'État redeviendra propriétaire des locaux au terme des 22 années de loyer.
M. Richard Yung . - N'est-il pas déjà propriétaire ?
M. Michel Canevet , rapporteur spécial . - Non, c'est la SOVAFIM. La mutualisation devrait entraîner des économies de fonctionnement. Elles n'apparaissent pas encore dans le budget, car il faut faire face aux dépenses d'installation, d'emménagement, etc.
Enfin, la Haute Autorité existe ; il faut bien qu'elle fonctionne. Les 27 millions d'euros affectés à la Grande chancellerie de la légion d'honneur serviront à financer le collège et le lycée de jeunes filles qu'elle gère. Quant à la coordination sécurité-défense qui représente 159 millions d'euros, elle inclut les fonds spéciaux et le budget de l'Agence nationale de sécurité des systèmes d'information ou du groupement interministériel de contrôle qui opère les écoutes.
Mme Michèle André , présidente . - Je vous remercie pour ces réponses claires.
M. Vincent Delahaye . - Je m'abstiens.
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
Elle a donné acte de sa communication sur la Direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC) à M. Michel Canevet, rapporteur spécial, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.
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Réunie à nouveau le jeudi 24 novembre 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a décidé de proposer au Sénat d'opposer la question préalable au projet de loi de finances pour 2017.