B. L'INSCRIPTION DE CRÉDITS DE PAIEMENT AJUSTÉE AU REGARD DES CONTRAINTES BUDGÉTAIRES GLOBALES DE L'ÉTAT
1. 1,08 milliard d'euros pour 2018 et 4 milliards d'euros sur le triennal 2018-2020
En 2017, Albéric de Montgolfier, alors rapporteur spécial de la mission au titre de la commission des finances du Sénat, avait critiqué l'« astuce de budgétisation » du précédent gouvernement, lequel avait en effet uniquement inscrit 10 milliards d'euros d'autorisations d'engagement, sans crédits de paiement .
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018, 1,08 milliard d'euros sont cette fois inscrits pour couvrir les besoins de l'année . Les crédits de paiement ne représentent toutefois que 11 % des autorisations d'engagement votés en 2017.
Répartition par programme et par action des crédits de paiement pour 2018 et comparaison avec les autorisations d'engagement ouverts en 2017
(en millions d'euros)
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Programmes |
Actions |
AE 2017 |
CP 2018 |
Proportion
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Programme 421 Soutien des progrès de l'enseignement supérieur et de la recherche |
Nouveaux cursus à l'université |
250 |
12,5 |
5% |
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Programmes prioritaires de recherche |
400 |
20 |
5% |
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Équipements structurants pour la recherche |
350 |
0 |
0% |
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Soutien des grandes universités de recherche |
700 |
10 |
1% |
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Constitution d'écoles universitaires de recherche |
300 |
20 |
7% |
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Création expérimentale de "sociétés universitaires et de recherche" |
400 |
50 |
13% |
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"Territoires d'innovation pédagogique" dans l'enseignement scolaire |
500 |
30 |
6% |
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Total programme 421 |
2900 |
142,5 |
5% |
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Programme 422
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Intégration des SATT, incubateurs et accélérateurs |
150 |
10 |
7% |
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Fonds national post-maturation "frontier venture" |
500 |
100 |
20% |
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Démonstrateurs et territoires d'innovation de grande ambition |
1500 |
70 |
5% |
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Nouveaux écosystèmes d'innovation |
230 |
10 |
4% |
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Accélération du développement des écosystèmes d'innovation performants |
620 |
37 |
6% |
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Total programme 422 |
3000 |
227 |
8% |
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Programme 423
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Soutien à l'innovation collaborative |
550 |
60 |
11% |
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Accompagnement et transformation des filières |
1000 |
25 |
3% |
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Industrie du futur |
350 |
0 |
0% |
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Adaptation et qualification de la main d'oeuvre |
100 |
25 |
25% |
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Concours d'innovation |
300 |
50 |
17% |
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Fonds national d'amorçage n° 2 |
500 |
250 |
50% |
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Fonds à l'internationalisation des PME |
200 |
100 |
50% |
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Fonds de fonds "Multicap croissance" n° 2 |
400 |
200 |
50% |
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Grands défis |
700 |
0 |
0% |
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Total programme 423 |
4100 |
710 |
17% |
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TOTAL POUR LA MISSION |
10000 |
1079,5 |
11% |
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Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances de la mission « Investissements d'avenir » annexé au projet de loi de finances pour 2018
La programmation pour la période triennale 2018-2020 prévoit quant à elle 4 milliards d'euros , les 6 milliards d'euros restants devant être distribués à compter de 2021.
Répartition prévisionnelle des crédits de paiement
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances de la mission « Investissements d'avenir » annexé au projet de loi de finances pour 2018
Compte tenu du fait que le PIA ne peut en principe faire l'objet d'aucune mesure de régulation, les crédits de paiement tels que votés en loi de finances initiale devraient être automatiquement versés aux opérateurs chaque année . Idéalement, cette opération devrait être réalisée au cours des premiers mois afin de couvrir les besoins de l'année. Toutefois, rien n'exclut que l'État n'adaptera pas son rythme de décaissement à ses propres besoins de financement .
2. Une ouverture de crédits conditionnée par l'impact budgétaire et maastrichtien des dépenses
La prévision d'inscription des crédits de paiement est moins élevée que ce qui aurait pu être anticipé. En effet, dans le projet annuel de performances consacré à la mission, annexé au projet de loi de finances pour 2017, il était prévu 2 milliards d'euros par an sur la période 2018-2022. Toutefois, cette prévision n'engageait nullement le précédent gouvernement qui n'avait inscrit que des autorisations d'engagement .
Comparaison des crédits de paiement prévus pour 2018 entre le PLF 2017 et le PLF 2018
(en milliers d'euros)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
La trajectoire des décaissements retenue par le Gouvernement a été réalisée, selon les termes du Commissariat général à l'investissement, « en cohérence avec les perspectives globales des finances publiques ». Il a ainsi été tenu compte de l'impact des différentes modalités de financement du PIA à la fois sur le déficit budgétaire et sur le déficit maastrichtien .
Ce n'est donc pas le rythme d'avancement des actions du PIA qui détermine nécessairement l'inscription des crédits mais la contrainte budgétaire .
Ainsi, comme l'avait déjà mis en évidence Albéric de Montgolfier lors de l'examen de la loi de finances initiale pour 2017 11 ( * ) , en sa qualité de rapporteur spécial de la mission « Investissements d'avenir », le fait de ne pas décaisser simultanément les autorisations d'engagement et les crédits de paiement risque de fragiliser le bon déroulement du PIA 3 . En effet, cette règle jusqu'à présent retenue dans les PIA 1 et 2, et qui figurait dans le rapport préfigurateur « Investir pour l'avenir » de MM. Alain Juppé et Michel Rocard, constituait une « autocontrainte » du Gouvernement qui permettait de sanctuariser les crédits .
L'impact maastrichtien ou non des dépenses est également déterminant pour le Gouvernement. À ce titre, l'on constate que les crédits inscrits pour 2018 correspondent pour une large part à des prises de participation (fonds propres) qui n'ont pas d'impact sur le déficit maastrichtien, au contraire des autres modes de financement du PIA.
Impact budgétaire des différentes modalités d'intervention du PIA 3
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Dette |
Déficit budgétaire |
Déficit maastrichtien |
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Subventions |
Impact lors du décaissement |
Lors de l'inscription des crédits de paiement en loi de finances |
100 % au décaissement |
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Dotations décennales |
Impact lors du décaissement de chaque fraction annuelle |
Lors de l'inscription des crédits de paiement en loi de finances |
Chaque fraction annuelle de la dotation |
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Avances remboursables |
Impact lors du décaissement |
Lors de l'inscription des crédits de paiement en loi de finances |
100 % au décaissement (impact positif les années de remboursement) |
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Prises de participation |
Impact lors du décaissement |
Lors de l'inscription des crédits de paiement en loi de finances |
0 % au décaissement, impact si réévaluation ultérieure |
Source : commission des finances du Sénat
750 millions d'euros sur les 1,08 milliard d'euros de crédits de paiement sont inscrits en 2018 au titre de fonds propres (prises de participation), ne laissant ainsi que 330 millions d'euros pour les autres dépenses (subventions, dotations décennales, avances remboursables). Ces crédits couvrent près de 20 % des autorisations d'engagement s'agissant des fonds propres, contre seulement 5,5 % des autorisations d'engagement pour les autres modes de financement.
Répartition des AE et CP par programme
(en %)
Source : commission des finances du Sénat
Sur le triennal 2018-2020 , les crédits de paiement correspondent à quasiment la moitié des autorisations d'engagement relatives à des fonds propres, contre à peine plus du tiers pour les subventions, dotations décennales et avances remboursables .
Comparaison des crédits de paiement prévus pour le triennal 2018-2020 avec les autorisations d'engagement ouvertes en 2017
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
D'ici à 2020 , si 40 % des crédits de paiement devraient avoir été ouverts d'après la programmation triennale, plusieurs actions resteraient couvertes à moins de 20 % de leurs autorisations d'engagement, particulièrement celles pour lesquelles le soutien est du type subvention, dotation décennale ou avance remboursable.
Part des autorisations d'engagement couvertes par des crédits de paiement à l'issue de la période 2018-2020
(en %)
Source : commission des finances du Sénat d'après les données recueillies auprès du Commissariat général à l'investissement
Votre rapporteur spécial comprend les contraintes budgétaires pesant sur le Gouvernement et ne peut que partager l'objectif de maîtrise globale des dépenses publiques . Toutefois, la dissociation si forte entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement dans le cadre du PIA 3 est susceptible de créer des difficultés de mise en oeuvre qui ne peuvent non plus être ignorées, y compris en termes de gestion pour les opérateurs 12 ( * ) .
* 11 Cf . rapport précité, annexe 18 au rapport général.
* 12 Cf. le D du II du présent rapport.