N° 108
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2017 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2018 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Albéric de MONTGOLFIER,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME III
LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
( seconde partie de la loi de finances )
ANNEXE N° 24
RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PENSIONS
Rapporteur spécial : Mme Sylvie VERMEILLET
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(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 235 , 264 rect. , 266 rect. , 273 à 278 , 345 et T.A. 33
Sénat : 107 et 109 à 114 (2017-2018)
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE
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Régimes sociaux et de retraite Observation n° 1 : Après avoir fortement augmenté entre 2006 et 2012, la tendance à la baisse des concours de l'État au financement de la mission « Régimes sociaux et de retraite » observée en 2015, 2016 et 2017, s'interrompt en 2018. Les subventions d'équilibre versées par l'État augmenteraient de 0,4 %. Les économies provenant de la baisse du nombre de pensionnés dans les régimes « fermés » mais également dans certains régimes ouverts (la SNCF) sont compensées par une légère revalorisation de la pension moyenne servie par les grands régimes spéciaux et par l'indexation des pensions d'octobre 2017. Celle-ci serait toutefois partiellement neutralisée, dans ses effets budgétaires, par la décision du Gouvernement de faire de 2018 une « année blanche » au regard de l'indexation des pensions. Cette dernière décision renforce le sentiment d'une orientation générale défavorable aux retraités associé à la proposition d'augmenter le taux de la CSG applicable à leurs revenus. Observation n° 2 : Il n'est pas certain que les hypothèses de croissance économique et d'inflation associées à la nouvelle programmation pluriannuelle soient tout à fait cohérentes ; cependant, elles dessinent un contexte favorable à une baisse significative des besoins de financement des régimes spéciaux, que confirment les simulations réalisées par ailleurs sur ce point mais qui ne ressortent pas de la programmation budgétaire à l'horizon 2020. Observation n° 3 : Comme les autres organismes de sécurité sociale, les caisses de retraite des régimes spéciaux sont incitées à participer à l'effort de maîtrise de la dépense publique. Dans le cadre des conventions d'objectifs et de gestion, elles se voient assigner des objectifs de réduction de l'ordre de 15 % de leurs dépenses de fonctionnement sur la période 2014-2017 et de leurs effectifs de 2 % à 2,5 % par an qu'elles ont du mal à atteindre. La superposition de centres de gestion n'est sans doute pas optimale et les économies correspondant à une rationalisation, compatible avec l'autonomie des régimes devraient être prises en considération dans les projets de réorganisation en cours d'étude. Les résultats obtenus dans la lutte contre la fraude ressortent comme encourageants et à soutenir. Observation n° 4 : Les subventions versées par l'État représentent 68 % des ressources des régimes spéciaux financés par la présente mission, une part qui demeure stable depuis 2015. Même si le ratio démographique des régimes spéciaux est plus faible que dans d'autres régimes, la situation tendant à se stabiliser dans les régimes de la RATP et des marins tandis que les effectifs de cotisants diminuent de façon plus importante dans le régime de la SNCF, les règles spécifiques aux régimes spéciaux jouent encore un rôle important dans les déséquilibres financiers que l'État est appelé à combler. Observation n° 5 : Si l'âge de départ à la retraite dans les régimes spéciaux (57 ans et 3 mois à la SNCF et 55 ans et 11 mois à la RATP en moyenne en 2016) demeure significativement inférieur à celui observé dans le régime général (62,4 ans) et dans la fonction publique de l'État (62,5 ans pour les personnels sédentaires), les mesures de convergence, en particulier l'application à compter de 2017 de la réforme des retraites de 2010, devraient aboutir à réduire un écart qui s'est déjà, plus ou moins, atténué ces dernières années, constituant un puissant facteur de rééquilibrage financier des régimes spéciaux financés par la mission. Observation n° 6 : Soutenant la perspective d'une diminution tendancielle du montant des subventions nécessaires pour équilibrer les régimes spéciaux, le besoin de financement des régimes financés par la mission est estimé à 164 milliards d'euros à l'horizon 2050 avec un taux d'actualisation négatif mais descend à 121 milliards d'euros avec un taux d'actualisation de 1,5 %. Ces projections reposent sur de nombreuses hypothèses parmi lesquelles la capacité de SNCF-Mobilités à relever le défi de la concurrence en passe d'être ouverte en Europe. Compte d'affectation spéciale « Pensions » Observation n° 1 : Après une augmentation entre 1990 et 2012 résultant de facteurs complexes, en particulier des gains salariaux des agents publics, les dépenses de pensions de retraite des fonctionnaires civils et militaires de l'État tendent à ralentir au point que la pension moyenne voit sa valeur réelle diminuée, cette évolution étant plus défavorable encore pour la pension moyenne des militaires en retraite. Dans ce contexte, après une année 2017 « atypique », les dépenses de pensions du CAS progresseraient de 1,3 % avec cependant une croissance un peu plus forte pour les seules dépenses de pensions du programme 741. Observation n° 2 : En 2018, les dépenses de pensions progresseraient sur un rythme nettement ralenti par rapport à l'an dernier dans un contexte d'année blanche sans revalorisation des pensions et de la poursuite du relèvement de l'âge de départ en retraite. Observation n° 3 : Une contribution nette des prélèvements opérés par l'État sur les pensions versées et leur consommation devrait être calculée pour mieux rendre compte des transferts entre l'État et ses retraités. Ce travail s'impose tout particulièrement cette année où le bilan des dépenses de pensions supplémentaires et des prélèvements directs effectués sur les revenus de remplacement s'avère très favorable à l'État du fait de la hausse du taux de la CSG. Observation n° 4 : Les contributions totales de l'État et de ses opérateurs au CAS « Pensions » s'élèvent à 48,9 milliards d'euros en 2018 (+ 7 % par rapport à 2015 ; + 1,8 % par rapport à 2017). L'alourdissement des contributions employeurs a grevé les dépenses du budget général sans pour autant devoir être considérée comme équivalant à une dégradation du solde public. Elle s'est accompagnée d'un relèvement du taux de contribution des cotisants dont la traduction en recettes est freinée par la faible dynamique des bases de cotisations. La suspension du protocole PPCR, qui conduit à constater une surestimation des recettes de l'ordre de 240 millions d'euros contribuera à peser sur le rendement des prélèvements affecté par la modération salariale justifiée par l'état des finances publiques. Observation n° 5 : L'analyse de l'équité du régime de retraite de la fonction publique, dont certains indicateurs, comme la dégressivité des prélèvements en fonction du revenu, conduisent à douter devrait faire l'objet d'un effort particulier au moment où l'objectif d'une égalisation des taux de rendement est au coeur des projets de réforme des retraites. Observation n° 6 : Le solde cumulé du CAS « Pensions » devrait passer de 3,2 milliards d'euros fin 2016 à 7,6 milliards d'euros fin 2018 une partie de cet excédent supplémentaire étant due à la hausse des prélèvements obligatoires sur les ménages, si bien que ces dernières années, les opérations du compte ont contribué à améliorer le solde public. La gestion financière du CAS reflète le choix du Gouvernement de privilégier la stabilisation des taux des contributions à moyen terme et de constituer un fonds de réserve utile dans une perspective très longue, qui est celle de tout régime de retraites, mais qui se traduit par l'application d'un mécanisme d'épargne forcée au terme duquel la logique du financement par répartition s'efface au profit d'une logique de fonds de réserve. Cette orientation n'est pas nécessairement à condamner dans la mesure où elle peut permettre un pilotage plus souple du système si les hypothèses sur lesquelles repose la projection de ses équilibres devaient se trouver déjouées par les évolutions réelles. Observation n° 7 : Les engagements financiers portés par l'État au titre des retraites de ses agents, encore estimés à environ 1 535 milliards d'euros fin 2015, ont été brusquement relevés dans le compte général de l'État de 2016 pour passer à 2 139 milliards d'euros. Ces chiffres ne sont qu'une illustration de l'ampleur réelle des engagements portés par l'État en raison de choix de conventions discutables et ne recouvrent pas les conditions prévisibles d'équilibre du système de retraite qui ressortent, en revanche, de la projection des besoins de financement (voir infra ). Observation n° 8 : L'équilibre du régime de pensions des fonctionnaires civils et militaires paraît acquis à terme malgré la forte révision à la baisse de son excédent cumulé et un profil temporel évolutif. Ces perspectives sont tributaires de choix publics qui peuvent justifier quelques interrogations sur la soutenabilité d'un régime dont les équilibres reposent sur la combinaison d'un maintien des taux de contribution et d'une réduction des taux de remplacement et de rendement des financements qui lui sont apportés. La sensibilité des perspectives de long terme à la croissance économique doit toutefois être soulignée, les estimations actuelles reposant sur des anticipations globalement plutôt moroses. |
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Au 10 octobre 2017, date limite fixée par la LOLF, 97 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à votre rapporteur spécial . |
Votre rapporteure spéciale souligne d'emblée son souhait qu'alors qu'une mission a été confiée à Jean-Paul Delevoye, nommé haut-commissaire à la réforme des retraites, de conduire les travaux préparatoires à une réforme des retraites, le Parlement soit mis en mesure d'en suivre le déroulement, et notamment que les documents de travail auxquels elle donnera lieu pour clarifier des options, inévitablement complexes compte tenu des éléments déjà plus ou moins connus du débat, lui soient accessibles suffisamment tôt pour être utilement examinés.