Projet de loi de finances pour 2018 : Régimes sociaux et de retraite

PREMIÈRE PARTIE - MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »

Dotée de 6,33 milliards d'euros en 2018 , la mission « Régimes sociaux et de retraite » retrace les subventions d'équilibre versées par l'État à onze régimes spéciaux de retraite (depuis l'intégration au programme 195 du régime de retraite complémentaire obligatoire des exploitants agricoles à partir de l'exercice 2017) .

La mission est composée de trois programmes :

- le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres », qui comporte principalement les crédits destinés à assurer l'équilibre des caisses autonomes de retraite de la société nationale des chemins de fer français (SNCF) et de la régie autonome des transports parisiens (RATP), mais aussi des dotations pour financer la fin d'activité des conducteurs routiers ;

- le programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins », qui vise à financer, via l'établissement national des invalides de la marine (ENIM), le régime spécial de sécurité sociale des marins ;

- le programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la société d'exploitation industrielle des tabacs et des allumettes ( SEITA ) et divers », qui regroupe, outre le régime des exploitants agricoles plus haut mentionné, plusieurs régimes en (plus ou moins) rapide déclin démographique (caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines, régimes de retraite de la SEITA, des régies ferroviaires d'outre-mer et de l'Office de radiodiffusion et télévision française (ORTF)).

I. LE RECUL DES DOTATIONS D'ÉQUILIBRE AUX RÉGIMES SPÉCIAUX DE RETRAITE : UNE TENDANCE INTERROMPUE EN 2018 ?

A. UNE CHARGE BUDGÉTAIRE EN LÉGÈRE PROGRESSION

1. Une légère progression des dotations programmées pour 2018

Alors que pour l'année 2017, les crédits de la mission diminuaient de 1,1 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2016 (soit un recul de 3,1 % par rapport aux crédits effectivement consommés en 2015) , l'exercice 2018 nécessiterait un supplément de crédits , au demeurant limité, de 0,4 % (24 millions d'euros).

Il s'agit d'une augmentation à relativiser dans la mesure où, comme c'est fréquent, le projet de loi de finances rectificative de fin d'année 2017 demande l'ouverture de 21,8 millions d'euros afin de couvrir les besoins de financement de la caisse de retraites de la SNCF.

Si l'économie de dépenses publiques attribuable à la mission avait atteint 198,6 millions d'euros en 2015 et 2016 , une partie de ces allègements de la charge budgétaire serait ainsi reprise en 2018.

Toutefois, les dépenses attendues au cours de l'année demeureraient inférieures de 180 millions d'euros par rapport au point haut de 2014.

On rappelle que, hors contributions exceptionnelles au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » en 2011 et 2012, les dépenses de la mission, qui avaient fortement augmenté entre 2006 et 2012 (41 %), avaient connu une inflexion à partir de 2015. La budgétisation pour 2018 ne la prolonge pas mais sans l'inverser franchement.

Il n'en reste pas moins que l'appel à la solidarité nationale des régimes en cause demeure conséquent (environ 0,28 point de PIB).

Évolution des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite »
(hors contributions au CAS « Pensions »)

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données des rapports et projets annuels de performances pour 2006 à 2018)

2. Une hausse contrastée et limitée des besoins de financement des régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP

Comme le montre le tableau ci-après, la répartition des crédits de la mission accorde une place primordiale aux contributions à l'équilibre des régimes constitués dans les entreprises de transport terrestre . Ils représentent les deux tiers des crédits , la caisse de retraite du personnel de la SNCF absorbant à elle seule plus de la moitié des dotations .

Les régimes sociaux des marins pèsent environ 13 % du total des crédits tandis que divers régimes, où prédomine largement la caisse autonome de sécurité sociale des mines , concentrent 21,9 % des dotations de la mission.

Les différents régimes que financent ces dotations présentent, chacun, des caractéristiques propres , moins du fait des différences de régime juridique qui les singularisent, que du fait de leurs ratios démographiques et de leur statut.

Sur ce dernier plan, il faut distinguer les régimes ouverts des régimes fermés qui n'accueillent plus de cotisants.

Ce sont ces derniers qui, en raison de la réduction du nombre de leurs prestataires et même s'ils ne comptent que très peu de cotisants, voire aucun, enregistrent une réduction progressive de leurs déséquilibres. Ils permettent d'atténuer le recours des régimes spéciaux à la solidarité nationale et, ainsi, d'alléger les crédits de la mission.

Les évolutions des dotations d'une année sur l'autre illustrent cette réalité. Elles correspondent aux évolutions des équilibres financiers des régimes spéciaux.

On relève une détérioration de l'équilibre de la caisse de la SNCF dont le besoin de financement du régime de retraite est passé de 3,266 milliards d'euros en 2016 à 3,283 milliards d'euros en prévision pour 2018 (+ 17 millions d'euros). Par rapport à la programmation de 2017, (3,254 milliards d'euros), la dégradation est plus nette (30,4 millions d'euros).

Dans ce cadre, il serait presque anecdotique de relever que l'État se trouve débiteur envers la caisse de la SNCF d'une centaine de millions d'euros , les arrêtés de fixation des taux des cotisations employeurs dues par la SNCF (en particulier, le taux de la cotisation dite « T1 » (voir ci-après)) ayant été annulés par le Conseil d'Etat, obligeant à revoir à la hausse le taux dit « T2 » destiné à compenser le coût des avantages particuliers du régime de retraite des agents de l'entreprise si cette dette n'était apparemment pas budgétée par le prochaine loi de finances.

Pour la RATP , le besoin de financement s'alourdit davantage encore. Il passe de 636,6 millions d'euros à 709,3 millions d'euros au cours de la même période (+ 72,7 millions d'euros), mais la dégradation de l'équilibre par rapport l'année en cours, par contraste avec la situation de la SNCF, est un peu moins franche (28,7 millions d'euros).

Répartition des crédits ⁽¹⁾ par programme et action en 2018

(en millions d'euros)

Intitulé du programme et de l'action	Crédits de paiement			Variation
	Exécution 2016	Ouverts en LFI pour 2017	Demandés pour 2018	PLF 2018 / Exécution 2016	PLF 2018 / LFI 2017
Programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres »	4 066,1	4 049,1	4 119,8	1,3 %	1,7 %
03 - Régime de retraite du personnel de la SNCF	3 266,5	3 253,1	3 283,5	0,5 %	0,9 %
04 - Régime de retraite du personnel de la RATP	636,6	680,6	709,3	11,4 %	4,2 %
05 - Autres régimes ^(2)	163,0	115,4	127,1	- 22,0 %	10,1 %
Programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins »	824,8	828,1	824,3	- 0,1 %	- 0,5 %
01 - Pensions de retraite des marins	824,8	828,1	824,3	- 0,1 %	- 0,5 %
Programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers »	1 429,4	1 430,7	1 388,1	- 2,9 %	- 3,0 %
01 - Versements au Fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines	1 263,7	1 215,7	1 117,4	- 12,0 %	- 8,1 %
02 - Régime de retraite de la SEITA	163,0	157,5	153,3	- 6,0 %	- 2,7 %
03 - Caisse des retraites de l'imprimerie nationale	0,0	0,0	0,0	0,0 %	0,0 %
04 - Caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer	2,4	2,2	2,1	- 16,5 %	95,5 %
07 - Versements liés à la liquidation de l'ORTF	0,3	0,3	0,2	- 33,0 %	- 4,5 %
TOTAL	6 320,3	6 307,9	6 332,0	0,2 %	0,4 %

(1) Les montants des crédits en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sont identiques

(2) Congés de fin d'activité et compléments de retraite dans le secteur du transport routier et pensions des anciens agents des chemins

Source : commission des finances du Sénat (à partir du rapport annuel de performances pour 2016 et du projet annuel de performances pour 2018)

3. Une budgétisation dépendante d'hypothèses portant sur les principaux paramètres des régimes

La hausse des crédits demandés pour 2018 s'explique par trois facteurs principaux.

a) L'effet en année pleine de la revalorisation des pensions de retraite d'octobre 2017 dans un contexte de report de la revalorisation des pensions de 2018 au début de 2019

Après une revalorisation appliquée aux pensions fin 2017 conforme à l'état du droit en vigueur depuis 2016, celui-ci devrait à nouveau évoluer à compter de 2018, conduisant pour l'an prochain à une « année blanche » au terme de laquelle la revalorisation des pensions serait reportée au 1 ^er janvier 2019.

C'est le sens de l'article 29 du projet de loi de financement de le sécurité sociale en cours d'examen par le Parlement, qui n'est que l'un des éléments concourant à la dégradation de la situation des retraités , la politique conduite par le Gouvernement en matière de prélèvements obligatoires (la hausse de la contribution sociale généralisée ; CSG) étant appelée à réduire aussi très significativement le pouvoir d'achat des personnes âgées.

Si, au cours de ces dernières années, le jeu des indexations prévues par la loi a pu se traduire par l'absence de revalorisation des pensions, le gel des pensions représente une décision plus exceptionnelle.

Conformément aux dispositions combinées des articles L. 161-23-1 et L. 161-25 du code de la sécurité sociale, une revalorisation des pensions de + 0,8 % a été appliquée au 1 ^er octobre 2017 (contre une prévision de 0,6 % dans le projet de loi de finances pour 2017) .

Les modalités de revalorisation des prestations sociales, dont les retraites, ont été réformées par les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2016.

À compter de 2016, la revalorisation des prestations de retraite s'effectue en effet sur la base de l'évolution des prix hors tabac constatée sur les douze derniers mois, et non plus sur celle de l'inflation prévisionnelle à laquelle pouvait être appliqué un mécanisme correctif au titre de l'année précédente (cf. encadré infra ).

La revalorisation des pensions en 2014 et 2015
et depuis la réforme de 2016

Aux termes de la loi du 21 août 2003, le coefficient de revalorisation des pensions était égal à l'évolution prévisionnelle des prix hors tabac pour l'année N , corrigé, le cas échéant, de la révision de la prévision d'inflation de l'année N-1 telle que figurant dans le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances de l'année N.

Entre 2009 et 2013 , la revalorisation de l'ensemble des pensions est intervenue au 1 ^er avril de chaque année et non plus au 1 ^er janvier. La revalorisation pour l'année N était égale à la prévision d'inflation établie par la Commission économique de la Nation, ajustée sur la base de l'inflation définitive constatée pour N-1 (connue en avril N de manière définitive).

En application de la loi du 20 janvier 2014 « garantissant l'avenir et la justice du système de retraites », la revalorisation de l'ensemble des pensions (hors minimum vieillesse et majoration pour tierce personne) doit désormais intervenir au 1 ^er octobre de chaque année ^{1 ( * )} .

Dans ces conditions, aucune revalorisation n'est intervenue en 2014 compte tenu de l'application du correctif destiné à compenser les effets d'une surestimation du rythme de l'inflation en 2012 (0,7 % effectif contre une prévision de 1,2 %) dans un contexte où cet écart s'était révélé juste égal à l'inflation prévue dans le rapport économique social et financier annexé au projet de loi de finances de l'année (0,5 %).

Compte tenu des prévisions d'inflation, les pensions de retraite ont été revalorisées de 0,1 % au 1 ^er octobre 2015 , soit la prévision d'inflation pour 2015 telle que figurant dans le RESF annexé au projet de loi de finances pour 2016, car le gel initialement prévu lors de l'élaboration de la loi de financement rectificative pour la sécurité sociale de juillet 2014 a conduit à ne pas appliquer le correctif entre l'inflation prévisionnelle de 2014 et l'inflation définitive constatée.

Compte tenu du nouveau calendrier d'application des revalorisations des pensions, l'effet en année pleine de la revalorisation des pensions en 2015 peut être estimé à un équivalent-revalorisation entre 0,015 % et 0,025 %.

Les articles 33 du projet de loi de finances et 57 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 ont apporté de nouvelles évolutions. Ils prévoient d'harmoniser et de simplifier les règles de revalorisation de l'ensemble des prestations sociales, y compris des pensions de retraite. Ainsi, les pensions de retraite demeurent revalorisées au 1 ^er octobre de chaque année mais cette revalorisation se fonde désormais sur l'évolution des prix hors tabac constatée en moyenne annuelle sur les douze derniers mois disponibles . En cas d'évolution négative des prix, une règle de « bouclier » garantit le maintien des prestations à leur niveau antérieur. Compte tenu de ces nouvelles règles et de l'hypothèse d'inflation retenue dans le projet de loi de finances pour 2016, les pensions de retraite devaient être revalorisées de 0,6 % au 1 ^er octobre 2016 . Or, les évolutions réelles de l'indice des prix ont conduit à l'absence de toute revalorisation des pensions à cette échéance.

La revalorisation appliquée au 1 ^er octobre courant, d'un effet limité en 2017 (+ 0,2 %), verra son impact s'étendre en 2018, année pour laquelle elle conduit à une augmentation de la pension unitaire de 0,6 %.

On doit observer que le ralentissement de l'inflation dans les années récentes a contenu les dépenses des régimes dans la mesure où les pensions de base n'ont fait l'objet depuis quatre ans que d'une revalorisation de 0,9 %, la revalorisation de l'année en cours comptant pour 0,8 % à elle seule.

La programmation budgétaire pour 2018 s'affranchit de son côté de toute préoccupation d'assurer une compensation, même minime, à l'inflation observée entre octobre 2017 et septembre 2018.

Les économies attendues pour 2018 représentent un quart de l'inflation qui sera constatée sur les douze mois allant jusqu'à octobre 2018.

b) La baisse du volume des prestations servies

Dans l'ensemble, les régimes spéciaux perdent des prestataires, en particulier du fait de l'épuisement des régimes fermés.

De fait, en 2018, la baisse du nombre des prestataires toucherait principalement les régimes dits « fermés » ^{2 ( * )} - tels que les régimes des mines, de la SEITA et des régies ferroviaires d'outre-mer - sous l'effet de la décroissance de leurs effectifs de pensionnés. Le régime des mines devrait notamment perdre environ 15 939 pensionnés entre 2017 et 2018, baisse partiellement compensée par l'ouverture de droits à 4 722 titulaires de réversion (plus 1 441 autres droits). Le total des subventions prévues en 2018 au titre du programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » qui porte le financement de ces régimes baisserait ainsi de l'ordre de 42 millions d'euros par rapport à la prévision pour 2017 et de 176,7 millions d'euros par rapport à l'exécution 2015.

Comme on l'a indiqué, les économies offertes par l'évolution démographique de ces régimes sont un élément modérateur structurel des dotations consacrées au financement des régimes spéciaux.

Cependant, d'autres régimes verraient leurs bénéficiaires diminuer . Il en va ainsi du régime des marins qui perdrait 1 % de ses pensionnés, mais aussi de celui de la SNCF .

Le seul régime connaissant une hausse de ses bénéficiaires serait celui de la RATP (+ 0,6 %).

La diminution du nombre des bénéficiaires n'a pas de prolongement à due proportion sur l'évolution des charges d'équilibrage de chaque régime, qui obéit à d'autres paramètres, dont, bien entendu, l'évolution des produits de cotisations.

c) Les effets des réformes des retraites de novembre 2010 et janvier 20143 ( * )

L'année en cours est la première année d'application du relèvement progressif des bornes d'âge de départ en retraite (+ 2 ans) prévu par la loi de novembre 2010 (voir ci-dessous). Son effet, imperceptible pour 2017, le reste dans la programmation budgétaire pour 2018 mais il devrait se renforcer à moyen terme (voir infra ).

Pour la réforme de 2014 , le budget pour 2017 avait profité d'une nouvelle étape de hausse des parts salariale et patronale des cotisations d'assurance vieillesse (de 0,30 point chacune entre 2014 et 2017), transposée aux régimes de retraite de la SNCF et de la RATP ^{4 ( * )} . Excepté pour le taux de cotisation patronale de la SNCF, qui serait en hausse de 1,1 %, les taux seraient stabilisés en 2018. Les effets des autres dispositions de cette dernière réforme visant à modifier les comportements de départ en retraite ne devant intervenir que de façon retardée tandis que l'essentiel des incidences du report de la date de revalorisation des pensions d'avril à octobre a été acquis la première année d'application de cette modification.

La hausse des taux apparents de cotisations salariales et patronales entre 2014 et 2018 dans les régimes vieillesse de la SNCF et de la RATP très contrastée entre les deux régimes, a permis de limiter l'impact de la réduction du nombre des cotisants sur les recettes de la SNCF et entraîne une légère hausse des cotisations sociales perçues par la caisse de la RATP avec une hypothèse de maintien du nombre des cotisants.

Dans le régime de la SNCF, la hausse des taux de cotisations salariales est forte en 2017 (+ 3,9 %). De leur côté, les cotisations des employeurs se réduisent de 0,5 %. Les cotisations sociales employeurs bénéficient de la réduction du taux T 1 de cotisation qui s'ajuste à mesure que les taux des cotisations salariales se rapprochent de ceux du régime général. Dans ces conditions, selon la réponse transmise au questionnaire de votre rapporteur spécial, le produit des cotisations sociales accuserait une baisse de 2,6 %.

Dans le régime de la RATP, le taux des cotisations salariales progresse de 1,2 % les cotisations patronales suivant une très légère hausse. Les recettes issues des cotisations sociales progresseraient de 10,8 millions d'euros.

Taux de cotisations d'assurance vieillesse dans les régimes de la SNCF
et de la RATP et dans le régime général

Source : commission des comptes de la sécurité sociale

En outre, l'ensemble des régimes, y compris les régimes « fermés », se sont vus appliquer le report de la date de revalorisation des pensions de retraite du 1 ^er avril au 1 ^er octobre . Cette mesure a produit de substantielles économies l'année de sa mise en oeuvre mais, depuis, son effet est stabilisé (hors nouvelles pensions liquidées pour lesquelles il est possible de faire ressortir un effet marginal).

Cette inertie des incidences de la réforme peut être illustrée à partir de ses effets sur les charges du régime de la RATP récapitulés dans le tableau ci-dessous.

L'impact du décalage de la revalorisation des pensions du 1 ^er avril au 1 ^er octobre sur les prestations à verser par la CRP RATP lié au décret du 19 mars 2014

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

La mesure conduit à une économie de 10,5 millions d'euros en 2017 sans modification significative par rapport aux années antérieures et sans perspective franche d'économies pour les années à venir, constats cohérents avec l'effet essentiellement transitoire du changement intervenu.

Pour 2018, cette mesure serait encore amplifiée puisque la date de revalorisation des pensions au titre de l'inflation de l'année prochaine serait encore retardée de trois mois. La prochaine revalorisation n'interviendrait que le 1 ^er janvier 2019.

Observation n° 1 : Après avoir fortement augmenté entre 2006 et 2012, la tendance à la baisse, des concours de l'État au financement de la mission « Régimes sociaux et de retraite » observée en 2015, 2016 et 2017, s'interrompt en 2018. Les subventions d'équilibre versées par l'État augmenteraient de 0,4 %. Les économies provenant de la baisse du nombre de pensionnés dans les régimes « fermés » mais également dans certains régimes ouverts (la SNCF) sont compensées par une légère revalorisation de la pension moyenne servie par les grands régimes spéciaux et par l'indexation des pensions d'octobre 2017. Celle-ci serait toutefois partiellement neutralisée, dans ses effets budgétaires, par la décision du Gouvernement de faire de 2018 une « année blanche » au regard de l'indexation des pensions. Cette dernière décision renforce le sentiment d'une orientation générale défavorable aux retraités associé à la proposition d'augmenter le taux de la CSG applicable à leurs revenus.

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* ¹ En pratique, compte tenu des délais de paiement, le versement effectif de la pension revalorisée n'intervient qu'en novembre, dans la plupart des cas.

* ² Un régime de retraite est dit « fermé » lorsqu'il n'accueille plus aucun nouvel affilié.

* ³ Loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites et loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites.

* ⁴ Décrets n° 2014-668 du 23 juin 2014 relatif au régime spécial de retraite de la RATP et n° 2014-772 du 27 juin 2014 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la SNCF.