B. LE RECOURS À DE NOUVEAUX VECTEURS BUDGÉTAIRES ACCENTUE L'ÉCLATEMENT TOUJOURS PLUS FORT DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L'ÉTAT, AU DÉTRIMENT DE SON EFFICACITÉ
1. Des crédits immobiliers interministériels nouveaux : le programme 348
L'analyse des crédits du compte ne suffit toutefois plus depuis la création en loi de finances pour 2018 du programme 348 « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants » au sein de la mission « Action et transformation publiques ».
Placé sous la responsabilité de la direction de l'immobilier de l'État, ce programme non pérenne met en oeuvre le grand plan d'investissement, avec un montant total d'un milliard d'euros jusqu'en 2022, pour rénover les cités administratives et autres sites multi-occupants.
L'exercice 2019 devrait voir la quasi intégralité de ce montant être engagé, puisque 900 millions d'euros sont prévus sur ce programme en autorisations d'engagement. De fait, comme le détaille le graphique ci-après, les crédits immobiliers interministériels devraient fortement progresser par rapport aux années précédentes.
Évolution des crédits immobiliers
interministériels
depuis 2015
(autorisations d'engagement, en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Il s'agit d'un tournant majeur , annoncé par la direction de l'immobilier de l'État à vos rapporteurs spéciaux l'an dernier, puisqu'elle affirmait alors que « la période 2017-2018 constitue une transition, dans la perspective d'un accroissement au cours des prochaines années de la dépense interministérielle d'entretien des bâtiments de l'État » 14 ( * ) .
Ce tournant appelle trois remarques principales :
- du point de vue budgétaire, il confirme la mutation du compte soulignée précédemment : les grandes opérations structurantes des prochaines années sont financées en dehors du vecteur budgétaire historique de la politique immobilière de l'État, par l'inscription de crédits budgétaires et non par des cessions de biens. Il renforce surtout l'éclatement de la politique immobilière de l'État, au détriment de sa lisibilité ;
- du point de vue du périmètre d'action, il se traduit par un effort désormais orienté vers les services déconcentrés , à l'appui des schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) lancés en 2016 pour recenser les besoins immobiliers actuels et à l'horizon de cinq ans selon une vision transversale de l'ensemble des services ministériels déconcentrés et des opérateurs de l'État ;
- du point de vue de la stratégie globale de la politique immobilière de l'État , il conduit à opérer clairement un lien entre la réforme de l'État et l'actualisation de ses emprises immobilières . Les deux autres programmes de la mission « Action et transformation publiques » en attestent, puisqu'ils portent un fonds pour la transformation de l'action publique (programme 349) et un fonds d'accompagnement interministériel pour les ressources humaines (programme 351).
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Les schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) Les schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) , placés sous la responsabilité du préfet, constituent l'outil de mise en oeuvre de la politique immobilière de l'État et d'amélioration du recensement du parc immobilier. Expérimentés depuis le début de l'année 2015 dans cinq régions 15 ( * ) , ils ont été généralisés par une circulaire du Premier ministre du 6 juillet 2015 . Remplaçant les précédents schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI), ils se déclinent en deux phases : - un diagnostic préalable des bâtiments à l'échelon régional, des moyens humains et financiers dédiés à l'immobilier ; - une stratégie devant conduire à un pilotage stratégique du parc à un horizon de cinq ans grâce à la définition initiale du périmètre projeté des implantations, suivi d'une stratégie d'intervention sur le parc cible. Par rapport aux démarches précédentes, les SDIR opèrent deux changements majeurs : - ils se fondent sur une approche transversale , puisqu'ils intègrent l'ensemble des services de l'État, à l'exception des services du ministère de la défense et du ministère de la justice, extérieurs au champ de compétence du préfet 16 ( * ) ; - ils intègrent les opérateurs , dans la mesure où les nouveaux SPSI des opérateurs doivent s'inscrire dans le cadre des SDIR, en vue de disposer d'une vision globale du parc immobilier de l'État à l'échelle régionale. La phase stratégie définit le périmètre projeté des implantations d'ici cinq années, ce qui conditionne les opérations immobilières à conduire, puis les interventions d'entretien et de rénovation nécessaires. Source : commission des finances du Sénat |
2. La politique immobilière de l'État, outil de la transformation de l'action publique
Ce lien s'inscrit en effet dans le cadre des objectifs du Gouvernement de réduction de 50 000 postes du nombre de fonctionnaires d'État d'ici 2022 et de réorganisation territoriale de certains réseaux , à l'instar de la direction générale des finances publiques (DGFiP).
Les circulaires du Premier ministre du 24 juillet 2018 relatives à l'administration territoriale et à la déconcentration dressent la feuille de route à suivre afin de « renforcer la cohérence et l'efficacité de l'intervention de l'État sur le territoire ». Pour ce faire, il est indiqué que « l'organisation et le fonctionnement des services [doivent évoluer] dans une logique de profonde déconcentration, de plus grande modularité et de mutualisation », avec en particulier le développement des directions départementales interministérielles (DDI).
Le Premier ministre demande à cet effet à « chaque préfet de région, avec les préfets de département, [d'identifier], pour les services placés sous leur autorité, les différentes options de réorganisations envisageables ». Dans cette perspective, l'immobilier est appréhendé comme un « levier de rationalisation » et les SDIR mobilisés comme outil d'optimisation de l'occupation du patrimoine de l'État.
Les instructions précisent que « les mutualisations revêtent plusieurs formes, qu'elles soient de moyens, juridiques ou budgétaires, mais elles n'emportent souvent leur pleine efficacité que si les services situés dans une même agglomération sont regroupés dans une même implantation immobilière. Les SDIR ont précisément pour vocation d'optimiser l'occupation du patrimoine immobilier de l'État par les administrations. [...] Ces mouvements doivent concerner l'ensemble des services, qu'ils soient ou non placés sous l'autorité directe des préfets [...]. S'agissant de sites multi-occupants, la gestion budgétaire et immobilière peut s'avérer complexe. Afin de faciliter leur mise en oeuvre, la direction de l'immobilier de l'État se tient à la disposition des préfets pour faire un examen au cas par cas ».
Concentrer les moyens disponibles sur le programme 348 « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants » constitue donc le levier budgétaire d'un plan plus global de réorganisation de l'administration déconcentrée.
Ce lien est logique compte tenu du caractère de fonction support de la fonction immobilière.
Le débat doit donc avant tout porter sur les objectifs fixés au redimensionnement des réseaux . La recherche d'une mutualisation accrue des services déconcentrés ne doit pas conduire à un éloignement de la présence de l'État dans les territoires . La mutualisation des services ne suppose pas nécessairement leur concentration sur les principaux pôles.
Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux considèrent que la réflexion sur la rationalisation des implantations des services déconcentrés doit prendre en compte les collectivités territoriales . Bien que définie à l'échelle d'une région et déclinée par départements, la démarche des SDIR n'a pas conduit à associer ni même à consulter les collectivités territoriales concernées en amont.
Cette situation est d'autant plus préjudiciable que les services de l'État occupent souvent des sites propriétés des collectivités territoriales, à titre onéreux ou gratuit, et qu' une réorganisation peut conduire à rendre des bâtiments aux collectivités territoriales sans réel préavis.
Vos rapporteurs spéciaux ont pu observer l'intérêt d'une démarche transversale à l'ensemble du patrimoine immobilier public à l'occasion de leur déplacement en Italie. L'Agence du domaine , établissement public industriel et commercial, responsable de la gestion, de la rationalisation et de la valorisation du patrimoine immobilier de l'État, peut également, par convention, assurer la gestion de certains biens immobiliers des collectivités territoriales et d'autres administrations publiques. Ce faisant, elle met à la disposition des acteurs publics volontaires ses compétences au service d'un projet de rationalisation et de valorisation. Les biens inutilisés et pouvant être cédés peuvent ensuite être transférés à la société Invimit, société à capitaux publics, qui en assure la valorisation et génère ainsi des revenus récurrents (voir encadré ci-après).
Fin 2017, pour le seul immobilier de type bureau en France, ce sont ainsi 2,8 millions de mètres carrés propriétés des collectivités territoriales que l'État occupe, ce qui représente plus de 15 % de l'ensemble des surfaces de bureaux occupées par l'État (cf. graphique infra ).
Trois ministères concentrent ce type d'occupation : le ministère de l'Intérieur (45 % des surfaces occupées appartiennent aux collectivités territoriales), le ministère de la Justice (22 %) et le ministère de l'Action et des comptes publics (17,5 %).
Parc immobilier de type bureau occupé par
l'État :
une ventilation par propriétaire à la fin
2017
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données transmises par la direction de l'immobilier de l'État
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La politique immobilière de l'État en Italie Quatre acteurs doivent être distingués : - le ministère de l'économie et des finances , qui exerce la tutelle de l'Agence du domaine et intervient avec la direction chargée des politiques de rationalisation et de valorisation de l'actif immobilier public (direction VIII du département du Trésor) ; - l'Agence du domaine , créée en 1999 et ayant le statut juridique d'un établissement public industriel et commercial, qui est responsable de la gestion, de la rationalisation et de la valorisation du patrimoine immobilier de l'État. Par l'intermédiaire de conventions, elle peut également assurer la gestion des biens immobiliers des régions, collectivités locales et autres entités publiques. Elle compte plus de 1 000 employés, pour un budget supérieur à 90 millions d'euros et 17 directions régionales, qui constituent l'échelon opérationnel de la gestion du patrimoine immobilier public ; - la Caisse des dépôts et des prêts (CDP), qui participe à la cession des biens immobiliers et au financement d'infrastructures nécessaires aux administrations publiques. Elle attire également les investissements privés sur des projets de requalification du patrimoine immobilier public. De façon spécifique, elle a mis en place avec l'Association nationale des communes italiennes (ANCI), la plateforme Patrimonio pubblico Italia , qui recense et présente les actifs immobiliers proposés par les collectivités territoriales et met ainsi en relation avec d'éventuels acquéreurs ; - la société Invimit (Investissements immobiliers italiens), société à capitaux publics détenue par le ministère de l'économie et des finances, qui intervient dans le processus de rationalisation et de valorisation du patrimoine de l'État et des collectivités territoriales à travers la gestion de plusieurs fonds et fonds de fonds. L'Agence du domaine initie des projets de requalification de l'immobilier public associant le secteur privé , permettant la mobilisation de ressources privées pour la modernisation du patrimoine immobilier public. Ainsi, dans le cadre des projets « Valore paese », l'agence, en lien avec les collectivités publiques propriétaires, contribue à la valorisation du patrimoine sous-utilisé sous différentes modalités juridiques (appels à projets, baux de longue durée, PPP, contrats de concession, etc.). Par exemple, le projet de requalification des phares côtiers a permis de réaffecter 24 structures, ce qui génère 15,4 millions d'euros de redevances annuelles et a permis de mobiliser 17 millions d'euros d'investissements directs pour des retombées économiques estimées à près de 60 millions d'euros. Depuis 2017, l'Agence du domaine a fait de la protection et de l'entretien de l'immobilier public une action prioritaire , les crédits afférents ayant augmenté de 181 % en trois ans. De nouvelles ressources lui ont par ailleurs été attribuées pour un montant total de 3,2 milliards d'euros . Dans le cadre du plan de valorisation du patrimoine immobilier public, l'Agence du domaine devra investir 3,2 milliards d'euros au cours des dix prochaines années dans deux directions : - 1,5 milliard d'euros pour la requalification sismique et énergétique du patrimoine de l'État ; - 1,7 milliard d'euros pour le développement de bâtiments mutualisés (38 ensembles sont prévus) et pour la rationalisation des surfaces des ministères. Sur la période 2015-2017, les recettes liées aux ventes de biens immobiliers à propriété publique se sont élevées à 2,55 milliards d'euros . Sur la période 2018-2020, il est prévu de poursuivre le mouvement important de cessions , avec un montant de recettes générées prévu à hauteur de 690 millions d'euros en 2018, 730 millions d'euros en 2019 et 670 millions d'euros en 2020. Deux caractéristiques peuvent être relevées : - premièrement , la répartition des cessions selon les administrations publiques met en évidence la prépondérance des cessions de biens immobiliers appartenant aux collectivités territoriales. Sur les 2,55 milliards d'euros de produit de cessions encaissés entre 2015 et 2017, près de 70 % concernent les biens immobiliers des collectivités territoriales et 28 % les biens immobiliers des administrations de sécurité sociale. La part des biens immobiliers des administrations centrales est essentiellement résiduelle. Dans le cadre du programme lancé en 2013 « fédéralisme domanial », l'État peut transférer gratuitement des biens inutilisés à des collectivités territoriales - environ 5 000 biens ont été transférés, pour une valeur estimée à 1,75 milliard d'euros ; - deuxièmement , au-delà des cessions, la requalification du patrimoine immobilier s'est conduite à travers l'utilisation de fonds d'investissements immobiliers , et notamment par le renforcement du rôle de la société Invimit, qui gère actuellement six fonds directs et un fond de fonds. Source : commission des finances du Sénat |
Outre les services déconcentrés, le Gouvernement pourrait revoir l'implantation française à l'étranger , en particulier s'agissant du réseau consulaire, dans un contexte de réduction du nombre de fonctionnaires à l'étranger. Le ministre de l'Action et des comptes publics, Gérald Darmanin, avait ainsi dévoilé devant la commission des finances du Sénat au printemps dernier que « le Premier ministre a annoncé, après la réunion interministérielle, la baisse de 10 % des effectifs des fonctionnaires à l'étranger. C'est la plus grande économie que le Quai d'Orsay et les autres services qui concourent à l'action extérieure de la France auront à apporter, indépendamment de l'enseignement, qui devrait faire l'objet d'une réforme sur laquelle travaille le ministre des Affaires étrangères » 17 ( * ) .
En raison du statut à part des biens immobiliers de l'État situés à l'étranger, les traductions immobilières de la baisse d'effectifs de l'État à l'étranger pourraient toutefois soulever des difficultés . À l'instar des biens relevant du ministère des Armées, ils se situent en effet hors du périmètre de la mutualisation, de sorte que l'intégralité des produits de cession est affectée, sur le compte, au BOP du ministère de l'Europe et des Affaires étrangères.
De plus, à partir de 2019, le ministère des Affaires étrangères sera l'unique affectataire de l'ensemble des biens immobiliers de l'État à l'étranger , ce qui inclut en particulier les services de la direction générale du Trésor. Si le ministère des Affaires étrangères devra assurer l'entretien courant de ces biens, il bénéficiera aussi de l'intégralité du produit tiré d'éventuelles cessions opérées sur ces biens sur son enveloppe du compte d'affectation spéciale.
Or vos rapporteurs spéciaux ont relevé les relations difficiles entre la direction de l'immobilier de l'État et le Quai d'Orsay , en raison d'une divergence d'appréciation sur les efforts de rationalisation restant à opérer sur les implantations à l'étranger. Il importe de développer une relation apaisée, susceptible de favoriser la rationalisation des implantations françaises à l'étranger.
3. Le rendement d'occupation des surfaces, ou le symbole de l'atonie de la politique immobilière de l'État
Au-delà de la réduction du nombre de postes dans la fonction publique, les modalités même d'exercice du métier de fonctionnaire sont susceptibles d'affecter la politique immobilière de l'État .
Ainsi, les rationalisations immobilières opérées chez certains de nos voisins européens ont participé également d'un mouvement plus profond d'évolution des modes de travail, développant en particulier le télétravail. Au Royaume-Uni, la rationalisation des implantations des administrations centrales à Londres a été conjuguée à une réduction du nombre de postes de travail, désormais inférieur au nombre d'agents.
C'est ainsi que le ratio de surface utile nette par agent a été réduit sous les 10 mètres carrés en 2017, atteignant même 9 mètres carrés à Londres, avec une cible de 8 mètres carrés à court terme 18 ( * ) .
De ce point de vue, l'indicateur de performance du compte s'attache au rendement d'occupation des surfaces , mesuré en mètres carrés de surface utile nette par poste de travail. Comme le rappelle le projet annuel de performances du compte annexé au présent projet de loi de finances, depuis la définition d'une politique immobilière de l'État, « l'une des mesures principales est axée sur le respect de l'objectif d'un ratio de surface de 12 mètres carrés par poste de travail ». Or, de ce point de vue, force est de constater, à l'appui du graphique ci-après, l'échec à améliorer cet indicateur .
Évolution de l'indicateur de rendement
d'occupation
des surfaces depuis 2012
(en mètres carrés de surface utile nette par poste de travail)
NB : à partir de 2017, le taux de complétude de l'indicateur a progressé puisqu'il porte désormais sur 66 % des surfaces de bureau inventoriées, contre 34 % en 2016.
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
La réalisation 2017, en légère augmentation par rapport à 2016, doit être nuancée, dans la mesure où elle s'explique par l'augmentation de 66 % du nombre de surfaces prises en compte dans le calcul du ratio. Désormais, l'indicateur porte sur donc sur 56 % des surfaces de bureau inventoriées.
L'amélioration du taux de complétude a été permise par l'inventaire effectué dans le cadre des SDIR. Si elle renforce la pertinence de l'indicateur, elle se traduit immédiatement par une dégradation du ratio.
Dans ce cadre, vos rapporteurs spéciaux soulignent que la cible de 13,4 mètres carrés, fixée pour 2020, n'est pas cohérente avec les objectifs par ailleurs affichés par le Gouvernement en matière de réduction du nombre de postes dans la fonction publique d'État. Les indications de la direction de l'immobilier de l'État elle-même confirment ce décalage, dès lors que « la baisse constante des effectifs dans la fonction publique engendre un mitage des surfaces qui ne peut se résorber que progressivement au moyen, d'une part, d'opérations permettant de regrouper des services émiettés sur le territoire et, d'autre part, de projets de densification d'immeubles ». Or, « ces projets comportent des travaux qui peuvent s'avérer structurants » 19 ( * ) et donc prendre du temps avant d'affecter l'indicateur.
Cette cible n'est donc pas réaliste ; elle devrait être ajustée.
* 14 Réponse au questionnaire budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2018 de vos rapporteurs spéciaux.
* 15 Haute et Basse Normandie, Pays de la Loire, Rhône-Alpes et La Réunion.
* 16 Sont intégrés au sein des SDIR les directions régionales, les préfectures, les directions départementales, les administrations financières, les services de l'éducation nationale, les services de police et de gendarmerie, ainsi que l'immobilier de la justice hors tribunaux.
* 17 Audition devant la commission des finances du Sénat le mercredi 23 mai 2018 relative au projet de loi et de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2017.
* 18 Voir le rapport « S tate of the Estate in 2016-2017 », Cabinet Office , 28 mars 2018.
* 19 Réponse de la direction de l'immobilier de l'État au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.