B. UNE HAUSSE IMPUTABLE EN 2019 À L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE
Le prélèvement à la source (PAS), institué par l'article 60 de la loi de finances pour 2017 2 ( * ) , puis modifié par la loi de finances rectificative pour 2017, entrera en vigueur au 1 er janvier 2019, après un report décidé par l'ordonnance n° 2017-1390 du 22 septembre 2017.
Le dispositif, qui s'applique aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1 er janvier 2019, conduira à éteindre la dette fiscale inhérente à ces revenus perçus par les particuliers par une retenue à la source ou le paiement d'un acompte, selon la nature des revenus.
L'obligation de chaque foyer d'avoir à souscrire une déclaration des revenus est maintenue. Lorsque l'impôt définitif est inférieur au montant des acomptes déjà acquittés, l'excédent de versement est imputé sur les autres impôts directs dus par le contribuable et, s'il n'en existe pas, remboursé à l'intéressé.
La première conséquence de l'entrée en vigueur du prélèvement à la source sur les remboursements et dégrèvements d'impôts d'État concerne les revenus 2018. En effet, l'article 60 de la loi de finances pour 2017 précitée dispose que les contribuables bénéficient, à raison des revenus non exceptionnels entrant dans le champ du prélèvement à la source perçus ou réalisés en 2018, d'un crédit d'impôt pour la modernisation du recouvrement (CIMR) destiné à assurer, pour ces revenus, l'absence de double contribution aux charges publiques en 2019 au titre de l'impôt sur le revenu.
Ainsi, l'impôt sur le revenu afférent aux revenus non exceptionnels perçus ou réalisés en 2018 et inclus dans le champ d'application du prélèvement à la source est annulé au moyen du CIMR. Ce dispositif transitoire permet également de maintenir l'effet globalement incitatif des réductions et crédits d'impôt acquis au titre de l'année 2018.
En effet, le CIMR constitue un crédit d'impôt qui s'impute sur l'impôt sur le revenu dû au titre des revenus de l'année 2018, après imputation de toutes les réductions d'impôt, de tous les crédits d'impôt et de tous les prélèvements ou retenues non libératoires, l'excédent éventuel étant restitué aux contribuables.
Les remboursements d'excédents liés au CIMR seront retranscrits au sein de la sous-action « Impôt sur le revenu » de l'action « Remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques » (sous-action 12-02). Le montant des remboursements d'excédents éventuels de CIMR est évalué par le projet de loi de finances pour 2019 à 6,9 milliards d'euros.
La seconde conséquence de l'entrée en vigueur du PAS sur les remboursements et dégrèvements résulte de ce que, dès janvier 2019, les contribuables bénéficieront d'un acompte égal à 60 % du montant des crédits et des réductions d'impôt de l'année précédente, qui correspond aux réductions et crédits d'impôt payés en 2018 au titre des dépenses engagées en 2017. Le versement de cet acompte concerne :
- le crédit d'impôt lié à l'emploi d'un salarié à domicile ;
- le crédit d'impôt lié à la famille (garde d'enfants de moins de 6 ans) ;
- la réduction d'impôt pour dépenses de dépendance ;
- les réductions d'impôt en faveur de l'investissement locatif ;
- les crédits et réductions d'impôt en faveur des dons aux oeuvres, des personnes en difficulté et des cotisations syndicales.
Pour retracer les transferts aux ménages qui découlent de l'application de ce dispositif, une sous-action dédiée est créée au sein de l'action « Remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques » (sous-action 12-08). Elle est dotée, en 2019, de 5,5 milliards d'euros.
Par ailleurs, 1,2 milliard d'euros de moindres restitutions de crédits d'impôts est envisagé. En effet, la reprise de l'acompte lors de la liquidation de l'impôt en juillet 2019 entraînera mécaniquement une augmentation de la capacité à imputer les crédits d'impôts.
L'architecture budgétaire de la mission évolue également au sein des deux autres actions du programme :
- au sein des remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt (action 11) est créée une nouvelle sous-action : « Impôt sur le revenu » qui vise à retracer les restitutions et compensations de trop versé d'impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux constatées à l'émission du rôle. Cette sous-action est dotée de 100 millions d'euros en 2019 ;
- au sein des remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'État (action 13) est créée une nouvelle sous-action : « Prélèvement à la source : dégrèvements et restitutions », qui retrace les dégrèvements de PAS qui interviendraient à la suite de contentieux et avant l'émission des rôles. Préalablement à l'émission du rôle d'imposition au titre des revenus de l'année N qui interviendra dans l'année N+1, un contribuable pourra contester le taux de PAS qui lui sera appliqué. Un collecteur pourra également obtenir par voie contentieuse le remboursement d'un trop versé de PAS. Ces cas devraient être peu nombreux et correspondre à des situations où le collecteur ne peut pas agir « par compensation » sur les mois d'après. Cette sous-action est dotée de 100 millions d'euros en 2019.
Au total, l'entrée en vigueur du prélèvement à la source pèse à hauteur de 11 milliards d'euros supplémentaires sur les remboursements et dégrèvements d'impôts d'État.
Cette évolution conduit à l'inversion d'une tendance constante observée jusqu'à présent. Comme l'avait souligné votre rapporteur spécial l'année dernière, les bénéficiaires des remboursements et dégrèvements d'impôts d'État liés à des politiques publiques étaient jusqu'à présent majoritairement les entreprises, et cette tendance tendait à s'accentuer au cours des derniers exercices budgétaires. Pour la première fois cette année, le poids des 11 milliards d'euros de remboursements et dégrèvements liés à l'entrée en vigueur du prélèvement à la source modifie cette tendance, en rééquilibrant les bénéficiaires des transferts réalisés par le programme au bénéfice des ménages, même s'il ne s'agit que des conséquences de la mise en place d'un nouveau mode de paiement de l'impôt et non de l'entrée en vigueur d'une nouvelle politique publique en faveur des ménages. D'autant que les revenus salariaux, les pensions et retraites étant « transparents », c'est plutôt du côté des seuls revenus d'activité non salariée que l'on devrait constater les régularisations les plus significatives.
Évolution de la répartition des bénéficiaires des remboursements et dégrèvements d'impôts d'État depuis 2013
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Par ailleurs, l'entrée en vigueur du prélèvement à la source s'ajoute aux effets du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi pour renforcer le poids au sein du programme des remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques.
Évolution de la part relative des actions au sein du programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » depuis 2012
(en %)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
* 2 Loi de finances n° 2016-1917 du 29 décembre 2016.